在谈答复问题之前，笔者认为有必要对其先行概念“举报”与“投诉”二者进行阐明。从目前的行政实践来看，投诉举报制度的形成建立及其各类规范散见于部分行政管理领域的部门规章或各种规范性文件之中。在法律及行政法规层面，我国尚未制定并形成统一的投诉举报的法律法规。也正因此，不同的行政管理领域对于举报和投诉二者的概念也尚未达成共识。例如，在食药监管领域，《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定：“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。”可见在该领域，食药行政管理部门对于举报与投诉的概念并未加以区分，而是将二者视为一体，因此也就不存在去辨析二者区别的意义。

而从《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《价格违法行为举报处理规定》《劳动监察保障条例》等规定中，我们可以看到在这些行政监管领域中，行政机关对于投诉与举报进行了区分，从而二者在受理条件及处理程序等方面也会有所不同。其中，《劳动监察保障条例》特别将投诉与举报二者的区别做出了明确规定。关于举报，第九条第一款规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。”由此可见，举报的作用并不是直接保障具体或特定的劳动者自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反劳动保障相关规定的行为提供线索或者证据，因此这里的举报之意义在于维护公共利益。关于投诉，《劳动保障监察条例》第九条第二款规定：“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”从此款规定可以看出，其规范目的显然在于保护特定或个别劳动者的合法权益。进而，如果行政机关对于劳动者的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，劳动者可以依法提起履行职责之诉。因此，条例中此两款规则的分立设置，也足以看出“举报”与“投诉”之间的差异。

根据前述，笔者认为，无论在何种行政管理领域，也不管“投诉”“举报”二者在名称上及形式上是否需要加以区分，如果投诉举报人是为维护其自身的合法权益之目的而要求行政监管部门对涉嫌违反相关规定的行为进行查处，则可将其视为“自益性投诉举报”。反之，若投诉举报人是基于公共利益之需要，依法行使宪法意义上的公民监督权，而向行政监管部门请求启动相关监管职权，则属于“公益性投诉举报”。因此，倘若将投诉举报进行分类处理，那么在对待投诉举报答复及后续可诉性等问题上似乎可以变得轻松一点。

关于答复行为的性质，笔者认为其应属于行政行为。虽然目前行政法理论中，尚未将答复行为归于任何类型的行政行为之中。但根据行政行为理论的通说，答复行为是符合行政行为之内涵的。首先，行政行为是行政主体所作出的行为。行政机关的答复行为，是先由投诉举报人向其认为有管理权限的行政机关通过各种渠道和形式提出，而后由该行政机关进行答复的行为，因此符合行政行为的主体要素。其次，行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。行政机关答复行为，是行政机关依据相关规范性文件而做出职权行为。投诉举报人进行投诉，行政机关进行答复，这样一来一回的行政过程，正是行政机关积极主动履责行为。最后，行政行为是具有法律意义的行为。行政机关对于投诉举报人的答复，是具有法律意义的，即能够引起法律关系的“流动”，使权利义务处于动态之中。因此，投诉举报的答复行为是行政法上的行政行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》（下称行政诉讼法）第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”

根据现行行政诉讼法规定及“最高人民法院指导案例77号：罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案”，笔者认为，判断一个行为是否应当由法院进行实体审理的关键在于：其一，该行为是否属于行政行为；其二，原告即投诉举报人与被诉答复行为是否具有利害关系。如前文所述，投诉举报答复行为属于行政行为。下文就投诉举报人与被诉答复行为是否具有利害关系进行分析。

在行政实务中，通过处理大量的投诉举报案件我们发现，投诉举报人除要求行政机关对投诉举报事项进行答复、告知行政处理结果以外，其诉请事项及目的多为请求行政机关履行行政监管职责，对被举报人的违法行为依法进行查处。根据投诉举报人要求查处的直接目的属于保护自身利益还是保护公共利益的不同，相应的答复行为与投诉举报人的利害关系的有无，便成了法院是否进行实体审理的关键。

如前文所述，投诉举报可以划分为“自益性投诉举报”与“公益性投诉举报”。笔者认为还应将答复行为本身与答复之前提基础的行政实体处理行为分开来看。在“自益性投诉举报”中，该行为实际上是对行政机关提出了一个合法申请，所以不管是答复行为还是行政处理行为均与投诉举报人的自身权益具有密切关联，其与履职行为有直接的利害关系，因此投诉举报人对该类答复行为的原告资格可以延伸至行政实体处理行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”。因此，此种情形下，投诉举报人对行政机关不予答复、明确拒绝处理、拖延处理等程序意义上的答复行为，以及不服行政实体处理结果等实体意义上的答复行为均有提起诉讼的主体资格。

在“公益性投诉举报”中，区分答复行为与行政处理行为显然更有必要。投诉举报人针对公共利益举报的，一般认为举报人与行政机关履行查处职责的情况之间不具有直接的利害关系。即行政机关是否履责，对被举报人是否进行查处等行为对投诉举报人的权利义务不产生实质影响。在目前北京地区的司法审判实践中，也逐步形成了较为统一的观点。例如在(2019)京01行终38号“李京安与北京市海淀区食品药品监督管理局”案中，法院认为，“本案中，上诉人以其被侵害人、举报人的身份请求被上诉人履行对被举报人进行行政处罚的法定职责。依照《中华人民共和国食品安全法》第一条之规定，食品药品监督管理机关对食品销售企业的行政处罚旨在保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。个别消费者基于食品药品监督管理机关的行政处罚所可能享受的利益仅为‘反射利益’，属于公共利益的片段，尚不属于行政法所保护的合法权益范畴，不得以此主张利害关系。就本案而言，即便被上诉人对被举报人作出行政处罚，并不会直接修补上诉人所可能被举报商品侵害的健康权益，对举报奖励的获取至多仅是一项基础事实问题。综上，上诉人与被上诉人是否履行行政处罚职责不具有法律上的利害关系，一审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以支持。”因此，如若公益性投诉举报人不满答复之基础的行政实体处理行为的，笔者认为其不具有诉讼主体资格。但假使，公益性投诉举报人对程序意义的答复行为本身不服，笔者认为其应当赋予其诉讼主体资格，这一资格源于投诉举报人对于其程序性权利的救济，因此不应因与实体利益无关而丧失程序性权利，至于答复之基础的行政处理行为是否合法，则不需要投诉举报人的过多的“关切”。

投诉举报制度在行政实践中的运行已经较为熟练，但还不够成熟，尤其是法律、行政法规等高层次立法的缺失，导致投诉举报统一规定之空白而不能伞摄至行政监管的各个领域。投诉举报案件的冗杂，更使得行政机关的一线基层机构应接不暇。希望投诉举报制度能再“智慧”些，保护好真正需要得到权利保护的人。