从三沙市设立市辖区管窥我国的行政区划法制
2020-04-30 10:26:00
单位：达晓律师事务所
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从2012年6月21日国务院批准设立地级三沙市，到2020年4月18日批准三沙市设立市辖区，这都涉及我国行政区划的变更。每当一份新的行政区划调整方案被批准时，也就意味着中国地图又要更新了。
所谓“郡县治，则天下安”。行政区划，区分的是地域，划定的是权力，它让土地有了疆界，让权力有了范围。本文拟从三沙市设立市辖区切入，由此管窥我国的行政区划法律制度。
一、国务院批准海南省三沙市设立市辖区
2020年4月18日，民政部发布公告，国务院于近日批准，海南省三沙市设立西沙区、南沙区。三沙市西沙区管辖西沙群岛的岛礁及其海域，代管中沙群岛的岛礁及其海域，西沙区人民政府驻永兴岛。三沙市南沙区管辖南沙群岛的岛礁及其海域，南沙区人民政府驻永暑礁。
民政部关于国务院批准海南省三沙市设立市辖区的公告
此前，2012年6月21日，国务院批准撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。三沙市人民政府驻西沙永兴岛。随后，民政部新闻发言人就国务院批准设立地级三沙市答记者问时表示，此次设立地级三沙市，“是我国对海南省西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域行政管理体制的调整和完善……有利于进一步加强我国对西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域的行政管理和开发建设，保护南海海洋环境”[1]。
2012年7月17日，海南省人民代表大会常务委员会通过《关于成立三沙市人民代表大会筹备组的决定》标志着三沙市的政权组建正式启动。2012年7月24日，海南省三沙市正式成立，三沙市人民政府、党委、人大和解放军三沙警备区揭牌，新邮编和新邮戳也同时启用。三沙市由280多个岛、沙洲、暗礁、暗沙和暗礁滩及其海域组成，陆海面积约200万平方公里，常住人口约1800人（不含驻市部队官兵），户籍人口621人，是中国位置最南、面积最大、陆地面积最小及人口最少的地级市。[2]
二、“行政区划”的法治内涵与“市”的类型
“行政区划”的法治意涵源自宪法上的“行政区域划分”。《中华人民共和国宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”由此，我国一般按照“省（自治区、直辖市）——县、市——乡、镇”对行政区域进行划分，而社区、村等属于居民自治、村民自治的范畴。我国现行的行政区划具体形态大致如下：
我国的行政区划现状（图片来源：深南智库）
根据宪法第三十条的规定，“市”分为直辖市、市和较大的市三类，且仅有直辖市和较大的市才能设区、县，但这与现实情况并不完全契合。随着国家治理改革的推进，我国的行政区划制度本身也在不断发展，“地级市”、“县级市”、“副省级市”、“管委会”等新区划形态不断涌现。[3]其中最为复杂多样的非“市”莫属，具体如下：
我国行政区划制度上“市”的类型梳理
以上可以看出，除了“直辖市”[4]，目前我国行政区划上的“市”，在纵向的划分体系上，包括八种类型：①是“较大的市”[5]，根据《中华人民共和国宪法》第三十条第二款中规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”则在宪法上，“较大的市”是指专享辖区、县权的一类特殊的“市”。但《中华人民共和国立法法（2000）》（旧立法法）第六十三条规定：“……较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行……本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。” 第七十三条第一款规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”这使得“较大的市”[6]成为拥有地方立法权，可以制定地方性法规、地方政府规章城市的指称，但是2015年立法法修改赋予所有 “设区的市”地方立法权从而改变了这一状态。[7]②是“副省级市”[8]，为副省级建制的省辖市，正式施行于1994年2月25日，其前身为计划单列市，其党政机关主要领导干部行政级别为省部级副职。目前，全国有15个副省级城市，分别是广州、深圳、南京、武汉、沈阳、西安、成都、济南、杭州、哈尔滨、长春、大连、青岛、厦门、宁波，其中深圳、大连、青岛、厦门、宁波这5个是计划单列市，其它的10个都是省会城市。③是“直筒子市”，虽为地级市，但不设市辖区、不管县市，直接下辖街道、镇。在尚未被批准设立市辖区前的三沙市也属于直筒子市。全国现存的直筒子市还有4个，分别为甘肃省嘉峪关市[9]、广东省东莞市、广东省中山市、海南省儋州市。④是“地级市”[10]，是最常见的类型，设有市辖区、下辖县或代管县级市。2012年设立的三沙市就是地级市。⑤是“副地级市”[11]，一般为省直管市，主要是依据各省的地方政策，这些政策规定部分县级市享受地级市的某些行政待遇。这是中国县级行政区的非正式行政级别。如昆山市是江苏省直管县级市，属于省直管县级市，行政级别比地级市低半格，比县级市高半格，与县级市略有差别。⑥是“县级市”[12]：被地级市代管，不设市辖区，直接下辖街道或镇（部分县级市被省直管），包括省辖县级市和自治州辖县级市。如2019年8月21日，民政部经国务院批准，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域，龙港市由浙江省直辖，温州市代管。[13]⑦是“副县级市”，可以理解为受县级行政区管辖, 行政级别为副县级的城市。与县域内其他镇相比,“副县级市”的行政级别高半个层级, 拥有较大的发展自主权。[14]中共中央、国务院《新型城镇化规划纲要 (2014-2020年)》[15]指出, 要合理增设城市建制, 对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市，尤其是要选择若干人口在10万人以上的建制镇, 开展新型设市模式的试点工作。即赋予行政管理体制改革试点镇“部分县级经济社会管理权限” [16]，并明确“镇政府为权力实施主体”。⑧是“镇级市”[17]，又称“县辖市”, 指将人口、经济等达到相关指标的城镇设立为市。[18]2009年8月，温州市委市政府出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》（温州发[2009]57号），率先启动市级强镇改革试点，选择乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇作为市级强镇扩权改革第一批试点镇。[19]2018年3月9日，国家发展改革委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，亦提出要“加快培育新生中小城市。稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市，推动城市群及国家新型城镇化综合试点地区范围内符合条件的县和非县级政府驻地特大镇率先设市”。
全国15个“副省级市”（实心点：省会城市；空心点：非省会城市）
分布图（图片来源：博雅视界）
在横向的划分体系上，我国宪法上对“市”，主要区分了“设区的市”与“不设区的市”。[20] 2015年3月15日，第十二届全国人大三次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，赋予了所有“设区的市”、自治州和四个“不设区的地级市”[21]地方立法权，可以普遍就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规和政府规章。[22]根据《中华人民共和国立法法（2015）》（新立法法）相关规定，我国享有设区的市地方立法权的市、州共323个, 包括设区的市289个、自治州30个和不设区的地级市4个。[20]综之，“设区的市”与“不设区的市”主要的区别如下：
“设区的市”与“不设区的市”宪法意义上的区别
三、“行政区划”的变更及其审批要求
行政区划变更工作亦应纳入法治轨道，2018年11月1日，国务院公布《行政区划管理条例》（国务院令第704号，以下简称《条例》），自2019年1月1日起施行。2019年12月3日，民政部部务会议通过《行政区划管理条例实施办法》（民政部令第65号），自2020年1月1日起施行。
根据《行政区划管理条例实施办法》第二条的规定，行政区划的变更，包括行政区划的设立、撤销，行政区划隶属关系的变更，行政区域界线的变更，人民政府驻地的迁移和行政区划名称的变更。依据《条例》的相关规定，行政区划变更相应事项的审批机关如下：
行政区划变更的审批机关
《条例》作为规范行政区划调整的基本依据，首次将加强党对行政区划管理工作的领导写入法规，首次提出了加强行政区划顶层规划要求，首次明确了行政区划变更相关条件，首次规范了行政区划日常管理规定，首次明确了行政区划管理法律责任。《条例》将为在新形势下做好行政区划管理工作提供了法制遵循和法制保障。[24]
司马迁《史记》有云：“县集而郡，郡集而天下,郡县治,天下无不治”。当前，我国城镇空间分布和规模结构不合理，中小城市数量少、集聚产业和人口不足、发展质量和水平不高的问题还比较突出。[25]行政区划是国家对行政区域的划分及其政权的设置，是党领导人民依照宪法法律，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。民政部在2019年全国民政工作视频会议强调，要“稳妥推进区划地名管理工作，优化行政区划设置，加强地名管理”[26]。随着我国新型城镇化改革的不断推进，更需要我们以法治思维用法制规范行政区划工作的有序开展。优化行政区划设置是全面深化改革的重要任务，规范行政区划变更亦是全面依法治国的题中之义！
[1] 民政部就国务院批准设立地级三沙市答记者问，载http://news.ifeng.com/c/7fcTyrHRqt2，2012-06-21。
[2] 三沙市人民政府网：http://www.sansha.gov.cn/sansha/sszfgk/sq.shtml。
[3] 马怀德：“行政区划变更的法治问题”，《行政法学研究》2016年第1期。
[4] 直辖市是指中央政府直接管辖的市，行政地位相当于省级，我国现有北京、上海、天津、重庆四个直辖市，指向已相当明确，在此不再纳入本文分析讨论范围。
[5] 对“较大的市”立法权相关讨论, 可参见冯玉军、刘雁鹏：“较大的市立法:历史演变及其动因分析”，《甘肃政法学院学报》2016年第2期；郑磊：‘较大的市’“的权限有多大——基于宪法文本的考察”，《国家行政学院学报》2009年第1期；李兵:“国务院批准具有立法权的‘较大的市’“行为研究”，《行政法学研究》2006年第2期。
[6] 旧立法法下，享有地方立法权的“较大的市”有49个，其中包括省、自治区人民政府所在地的市27个，经济特区所在地的市4个，分别为深圳市、珠海市、汕头市、厦门市，以及经国务院批准的较大的市18个，具体为国务院于1984年12月15日批准第一批13个 “较大的市”：鞍山市、齐齐哈尔市、包头市、大连市、抚顺市、唐山市、吉林市、洛阳市、大同市、青岛市、淮南市、无锡市、重庆市（1997年3月14日升格为直辖市）；于1988年3月5日批准第二批1个“较大的市”：宁波市；于1992年7月25日批准第三批3个“较大的市”：邯郸市、淄博市、本溪市；于1993年4月22日批准第四批2个“较大的市”：苏州市、徐州市。
[7] 立法法修改后对“较大的市”相关讨论，可参见易有禄：“较大的市的立法权：反思与重构”，《中国宪法年刊》（2014·第十卷）；郑磊、王友健：“《立法法》修改后原‘较大的市’地位变动分析”，《新疆社会科学》2018年第５期。
[8] 1994年2月25日《中央机构编制委员会关于广州等十六市行政级别问题的通知》(中编[1994]1号)，原14个计划单列市（哈尔滨市、长春市、沈阳市、大连市、青岛市、南京市、宁波市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、重庆市、西安市）和济南市、杭州市共16个市的政府机关行政级别定为副省级。1995年，中央机构编制委员会印发《关于副省级市若干问题的意见》（中编发[1995]5号），指出“副省级市”仍为省辖市，由所在省的省委、省政府领导，并明确副省级市的市直工作部门为副厅级。1997年重庆升格为中央直辖市，副省级市减少为15个。
[9] 嘉峪关于1965年设市，1971年经国务院批准为省辖市。嘉峪关市下辖长城区、镜铁区、雄关区和峪泉、文殊、新城三个镇。其于2009年12月1日成立的雄关区、长城区、镜铁区3个市辖管理区（注：非正式行政区），实际上是以市政府派出机构的方式自行设立的，虽然是县级建制，履行区一级党委、政府职能，但和民政部在册的县级行政区不同，并不是《宪法》第30条第二款和第89条第（十五）项意义上正式的市辖区。
[10] 1983年5月，国家人事部、民政部在《关于地市机构改革中几个问题的请示报告》中，提出按市的行政地位将市分为“地区级市”和“县级市”。同年，在国务院有关行政区划的批复中正式使用了地级市这一名称，行政地位相当于地区和自治州，主要是省辖设区的市。
[11] 根据网络检索查询到“副地级市”说法的有：河南省济源市，湖北省天门市、潜江市、仙桃市，江西省共青城市、丰城市、瑞金市，江苏省昆山市、河北省迁安市等等。
[12] 2016年5月国务院出台《设立县级市标准》，规定了拟设立县级市需参考21项指标，其中量化指标16项，定性指标5项。比如人口指标、区域经济指标、城区资源环境基础设施指标、区域基本公共服务指标等等。2016年11月，民政部印发《设立县级市申报审核程序》，规定申报设立县级市的请示应当一件一报。同一省级人民政府申报的请示在没有办理结果之前，原则上不应呈报新的请示。
[13] 《民政部关于同意浙江省设立县级龙港市的批复》（民函〔2019〕83号），载http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/content.jsp?id=11606，发布时间：2019-08-21。
[14] 李雪伟、杨胜慧：“‘镇级市’和‘副县级市’两种设市模式的评估和比较”，《城市问题》2018年第9期。
[15] 中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，2014年第9号国务院公报，中国政府网，载http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm。
[16] 江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于深化经济发达镇行政管理体制改革工作的意见》（苏办发〔2017〕32号），载http://www.zgjssw.gov.cn/fabuting/liangbanwenjian/201708/t20170825_4570059.shtml，发布时间2017-08-25；《关于公布经济发达镇行政管理体制改革名单的通知》，载http://www.zgjssw.gov.cn/fabuting/liangbanwenjian/201712/t20171212_4925057.shtml，发布时间2017-12-12。
[17] 2016年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》指出：充分考虑地区发展水平差异和主体功能区布局，合理确定经济发达镇认定标准。东部地区经济发达镇建成区常住人口一般在10万人左右，中部和东北地区一般在5万人左右，西部地区一般在3万人左右；常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年位居本省（自治区、直辖市）所辖乡镇前10%以内。对落实国家重大战略、完善区域城镇体系和促进区域协调发展具有特殊地位和作用的镇，以及历史文化名镇等特色小镇，应予重点考虑。
[18] 李建华：“‘镇级市’改革的逻辑:扩权、分权与治理转型”，《长春教育学院学报》2017年第7期。
[19] 温州出台推进强镇扩权改革的新政策，载http://fzggw.zj.gov.cn/art/2009/8/17/art_1632201_30984982.html，发布日期：2009-08-17。2010年2月22日，时任浙江省温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上提出，要把“乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市”。
[20] 详见《中华人民共和国宪法》第九十七条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”第一百条第二款规定：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”第一百零二条第一款规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。”
[21] 2015年3月15日《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》规定：“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。”但是，2015年2月19日，国务院《关于同意海南省调整儋州市行政区划的批复》（国函〔2015〕41 号）：“同意撤销县级儋州市，设立地级儋州市，以原县级儋州市的行政区域为地级儋州市的行政区域”，海南省儋州市由此成为我国第五个不设区的地级市，但也成为唯一的一个没有地方立法权的地级市。
[22] 对新立法法下地方立法权的讨论，可参见郑毅：“对新《 立法法》地方立法权改革的冷思考”，《行政论坛》2015 年第4期；郑磊、贾圣真：“从‘较大的市’到‘设区的市’：地方立法主体的扩容与宪法发展”，《华东政法大学学报》2016年第4期。
[23] 参见闫然、马潇：“设区的市地方立法大数据分析报告(2018)”，《地方立法研究》2019年第6期；闫然、毛雨：“设区的市地方立法三周年大数据分析报告（2015-2017)）”，《地方立法研究》2018年第3期。
[24] 可参见新华社：“李克强签署国务院令 公布《行政区划管理条例》”，载http://www.gov.cn/premier/2018-11/01/content_5336440.htm，2018-11-01；民政部：“《行政区划管理条例》政策问答”，载；http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/content.jsp?id=10824，2018-11-02；人民日报：“新时代行政区划工作的法制保障”，载http://www.qstheory.cn/llwx/2018-11/02/c_1123650469.htm，2018-11-02；张可云：“《行政区划管理条例》公布是大事”，载https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnKekn6，2018-11-02。
[25] 中国社会报：“民政部有关司局负责同志就撤县设市答记者问”，载http://www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/201705/20170515004647.shtml，2017-05-27。
[26] 澎拜新闻：“全国民政工作视频会议：2019年要优化行政区划设置”，载http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2019gzhy/mtgz/201901/20190100014358.shtml，2019-01-08；中国社会报：“夯大国区划之基 固地名服务之本 ——新时代区划地名事业焕发勃勃生机”，载http://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/201904/20190400016104.shtml，2019-04-01。
