林蔚:中国电网领域垄断分析——以民营变电站遭关停案[1]展开
2015-08-07

中国电网领域垄断分析
——以民营变电站遭关停案[1]展开
林蔚北京达晓律师事务所管理合伙人
  【摘要】
  从1998年电力部的撤销,国家在电力行业开始试点“厂网分开、竞价上网”,2002年原国家电力公司被拆分为11家公司,到2003年的国家电力监管委员会正式挂牌作为国务院直属事业单位,开始履行电力监管职能,中国的电力行业中的“政企合一”和高度的垂直一体化垄断已经被基本打破,即电力公司所控制的从头到尾的电力供给,即建立发电厂,经营输电线路,以及每家每户的电表服务已经不复存在了。随着技术的进步和政策的放松,民营资本和境外资本纷纷进入发电环节,故在电源领域的垄断程度已经大大减轻。现在的主要矛盾是处于垄断地位的电网公司仍然掌握着输电、配电、售电三个环节。如果不打破一家独占的电网领域的垄断,电力行业垄断问题就称不上真正解决。本文欲从分析案例入手,试图管窥我国电网垄断中的电网公司滥用市场支配地位的行为与电力行业所涉的行政性的垄断行为及其弊端,并尝试做一些打破之的考量。
  【关键字】电网行业滥用市场支配地位行政性垄断
  【案情介绍】
  从2003年起,我国各地的“缺电”矛盾开始凸显。2004年全国有24个省市被迫拉闸限电。河南省登封市大冶镇的情况即是典型。登封市的磨料磨具加工和煤炭是当地两个最重要的支柱产业,大冶镇嵩山特材集团有限公司是全国排名第二的磨料磨具生产大厂却因为缺电而无法开工。在企业建成后的前3年,嵩山特材集团由于开工不足亏损了800多万元。煤炭行业亦是如此。大冶镇煤炭协会会长董桂范拥有7个矿井。近年来全国煤炭行情一路看涨,但电力的短缺成了董桂范的企业发展的最大瓶颈,停电带来的损失累计已有近十亿元。
  事实上,登封市是个一个电力充沛的地区,整个登封市的装机容量是100万千瓦,而登封市的负荷仅有10多万千瓦。比如其中较大的电厂登电集团根本就没有并入电网,而是采用了自配的方式来养活企业。登封市电业局[2]在大冶镇设有两个变电站,分别是11万千瓦和3.5万千瓦,但其实际的输电能力只有4万千瓦,远远不能满足需求,除非进行扩容改造。但是电业局认为,如果要扩容的话,经费必须由当地企业出,但是企业都不愿意。
  大冶镇煤炭行业协会经过镇政府的同意,组织有关企业按照“自愿投资参股”的原则,在大冶镇雅山村投资建起了一个110千伏的“自备变电站”,变电站总投资6000多万元,2005年7月14日,大冶镇煤炭协会变电站投入运营,分别由登封市电厂集团有限公司自备电厂、东金店热电厂和大冶镇向阳电厂为其供电。他们再把购买的电卖给当地其他煤矿与企业。变电站投入运营,嵩山特材集团收益颇丰。2006年的产值是2005年的5倍。协会的变电站采购电厂的电价是每千瓦时0.347元,售出的电价是0.352元,每度电盈利不到0.005元,而国家电网公司的购电价格每千瓦时才0.305元,但是供电价格却是每千瓦时0.438元以上。民营变电站受到了周围企业的欢迎,其已向周边25家企业供电。同时由于引进了竞争,其他国有变电站服务态度也变好了。
  但是顺利运营不久变电站变收到了有关方面要求停业整顿的口头通知,各方欢迎和支持的民营变电站遭遇到挫折。登封市电业局坚决认为民营变电站“绝对违法,绝对不安全,绝对不允许”,因为按照《电力法》的规定,登封市电业局是当地唯一合法的供电机构,其他的变电站应当立即无条件拆除或者移交当地电力部门管理。登封市电业局认为,110千伏变电站操作人员至少应该具备大中专以上学历,必须经过严格的培训考试才能上岗。而该民营变电站的工作人员没有经过培训,操作经验欠缺。并且电业局还认为,电网越大,抗风险能力才越强,这家变电站电网质量不高,不安全。因此根据国家有关规定,董桂范投资架设的35千伏高压线路应由登封市行政执法部门拆除。
  董桂范认为,该变电站由郑州华电电力科技咨询公司设计、施工。该变电站的电费价格,执行了登封市物价局的规定。并且得到了当地政府的支持和企业的欢迎,董承认“没有向上级申报手续,因为按照时下的政策,就是申报了也没有人批准的。”具体负责处理该事件登封市经贸委也认为冶镇煤炭协会的变电站没有上报手续,所以不合乎规定的。同时也承认即使董桂范按照有关规定申请,也没有一点准许批复的可能性。
  同时,根据《安全生产法》规定,为了避免因为停电造成安全事故,煤炭矿井必须使用双回路电源。登封市要求各个矿井必须进行双回路改造,验收工作由登封市电业局组织进行。董桂范的矿井中两个单回路的矿井是电业局的线路,五个双回路矿井是由电业局和大平煤矿分别提供的供电线路。电业局在验收的时候,单回路矿井签字合格,而双回路的矿井反而被确认为不合格,并要求企业必须拆掉来自大平煤矿的线路,否则不签字验收。最终5个没有签字的双回路矿井被停产了。
  至此,河南省大冶镇煤炭协会的这家民营变电站在重重压力之下最终停止了运行,此时距其投入运营仅仅9个月。
  【思考方向】
  1、国家电网公司滥用市场支配地位行为的分析;
  2、电力行业涉及到的行政性垄断行为的分析(讨论);
  3、如何打破继“厂网分离”之后的电网垄断的些许思考。
  【分析与讨论】
  一、国家电网公司滥用市场支配地位行为的分析
  (一)市场支配地位
  经营者的市场支配地位,是指经营者在与其有竞争关系的产品和服务市场中的影响力。与经营者的产品和服务之间存在竞争关系的所有产品和服务市场即是相关市场。电力行业中的电网领域的相关市场的相关性主要体现在种类物上与空间上。[3]事实上,作为拥有万亿资产的中国国家电网公司在中国范围内,在电网领域中的市场支配地位是绝对毋庸置疑的。甚至可以笃定的认为国家电网公司的市场支配地位是最极端的“独占”的形式。自然地,国家电网公司的各级分公司在其省、市地区内也是属于独占的市场支配地位。
  (二)行为主体
  显而易见的主体适格,中国国家电网公司,无须细表。
  (三)滥用市场支配地位的行为(重点分析的即是其行为)
  电网公司滥用市场支配地位行为的目的很明确,就是继续维持甚至提高它在电网领域中的垄断地位,持续攫取超额垄断利润。
  1、剥削性滥用
  (1)垄断低价。如前所叙,中国的电力行业仅仅是在电源生产(发电)领域中打破垄断,而在输、配、售的电网领域仍然是高度垄断。在本案中,在电源售卖环节中,所谓的“厂网分开,竞价上网”的制度下,买卖双方的地位严重的不平等。作为垄断的仅此一家的电力购买方国家电网公司的购电价格每千瓦时才0.305元,而煤炭协会的变电站的购电价格是每千瓦时0.347元。(现实中,中小水电站在丰水期时受尽电网公司的盘剥的现象——从价格的打压到对电能质量的苛刻——在我国水资源丰富的南方地区司空见惯。)
  (2)强迫用户支付额外代价(己方费用)。本案中登封市电业局在大冶镇设有两个变电站,机组的功率足够,但是实际的输电能力远远不能满足需求,除非进行扩容改造。但是电业局认为,如果要扩容的话,经费必须由当地企业出。这是典型的利用其市场支配地位而强行将本企业的成本加之于交易的相对方,赤裸裸的要求用电户为本应属于自己的必须支出买单。
  (3)垄断高价。反过来,在面对用户的售卖环节中,电网公司又成了独此一家的卖家。依然利用其垄断地位确定垄断高价“每千瓦时0.438元以上”(表面上,虽然电价的制定要受到发改委和物价部门的约束,但垄断高价的实质不容回避)。而本案中煤炭协会的变电站的供电价格仅是每千瓦时0.352元。
  2、阻碍性滥用(此类滥用在本案中比较突出与特殊,故作较详细分析)
  阻碍性滥用是指有市场支配地位的经营者,利用其市场支配地位实施的,以限制和排除同业竞争者、维持和提高自身市场地位为直接目的的市场行为。在本案中主要有:
  (4)设定技术限制。登封市电业局认为“110千伏变电站操作人员至少应该具备大中专以上学历,必须经过严格的培训考试才能上岗。他们掌握的情况是,煤炭协会变电站的工作人员没有经过培训,实际操作经验比较欠缺。应该由登封市行政执法部门拆除。”确实,作为技术含量比较高、风险等级比较高的行业,对技术人员的要求确实要有较高的标准。但是人员水平达不到要求可以整改,在就业困难的今天,招聘大中专以上学历的技术人员进入变电站工作并不算难事。完全可以通过招聘和培训可以整改的瑕疵,何必要拆除整个变电站呢?
  (5)设定安全限制。当地供电部门认为,电网越大,抗风险能力才越强,这家变电站电网质量不高,不安全。登封市电业局认定这家民营变电站“绝对违法,绝对不安全,绝对不允许”。而事实上,这家民营变电站一共投资6000多万,并由郑州华电电力科技咨询公司设计、施工,与其他的国有的变电站在技术上并没有任何区别,并且在9个月的运行中也没有出过一次事故,甚至没有停过一次电。事实上有一定电力专业知识的人就会了解,电网也不一定是越大越好,大小电网都有各自的缺点罢了。譬如大的电网比较稳定和更能够抗风险,但是一旦出事会引发大面积的瘫痪;而小电网也有自己的优长,比如灵活和操作方便,维修简单,发生故障后波及范围小。[4]电业局如此作为实际是通过设定的安全限制而达到打压竞争对手的目的。
  (6)滥用检查验收权力打击竞争对手。《安全生产法》规定,为了避免因为停电造成安全事故,煤炭矿井必须使用双回路电源。登封市要求各个矿井必须进行双回路改造,验收工作由登封市电业局组织进行。董的矿井中两个单回路的矿井是电业局的线路,五个双回路矿井是由电业局和大平煤矿分别提供的供电线路。电业局在验收的时候,单回路矿井签字合格,而双回路的矿井反而被确认为不合格,要求企业必须拆掉来自大平煤矿的线路,否则不签字验收。最终5个没有签字的双回路矿井被停产了。此为赤裸裸的滥用检查验收的权力以打击竞争对手的行为,甚至到了公然违反相关法律规定,且无视安全措施的地步。
  (7)人为操纵供需关系(制造缺电)。中国的缺电现象更多的是一种结构性缺电,体制性缺电。尤其是进入2006年以后,从装机容量与全国负荷上看,电力的供求矛盾已经得到很大的缓解。如前所述,登封市是个一个电力充沛的地区,其中较大的电厂登电集团根本就没有并入电网。与大冶镇嵩山特材集团有限公司一墙之隔的就是发电厂,滑稽的局面出现了:嵩山特材集团缺电无法开工,而墙的另一头的发电厂又有相当的富余电能没有输出。作为电网领域的垄断者国家电网公司人为的制造电力供应的供不应求的局面已经是公开的秘密了。因为越是“缺电”,国家电网公司就越可以凸显其重要性,就越可以利用“缺电”而间接操纵电价,借口利用价格调节需求,要求甚至是要挟发改委提高电价,实行峰谷收费,阶梯累进收费等。
  举一个形象的例子:云南有丰富的水电资源,每年的水力电能用不完,把云南的电能输到缺电的广东全部成本不会超过0.3元。但是南方电网公司就是置云南便宜的水电不理不用,非要用本省紧缺的煤电。这就是电网公司成功操纵供需关系带来的恶果。
  由是观之,国家电网公司在滥用市场支配地位行为上可以说是无所不用其极。用各种手段来实现限制竞争对手,进一步维护垄断地位,攫取超额剩余价值的目的。
  二、电力行业涉及到的行政性垄断行为的尝试性分析
  所谓行政性垄断,是指地方政府和各级政府部门违反法律规定、滥用行政权力限制市场竞争的行为。在我国的电力行业中,垄断的行为不仅仅表现为滥用市场支配地位的行为,还有行政性垄断行为。而且论危害性与根源性,后者往往要更大的多。这是由于我国长期的高度集权的计划经济体制造成的。虽然1998年以后电力部已经受到裁撤。各级电业局也已经转制为企业,不再是事业单位。但是由于种种原因,电网公司与电力主管部门还存在千丝万缕的联系(人际关系的联系与利益的联系),因此电力行业的行政垄断行为在很长一段时间内以各种形式体现在体制之内。
  1、行为主体。
  本案中的行政性垄断行为的主体为电力主管部门。我们国家现阶段的电力主管部门是各级地方政府的发改委。按照《电力法》和国家的有关规定,架设高压线和建设变电站必须到国家电力主管部门即发改委进行立项审批。
  2、行为方式。
  本案中的行政垄断的行为方式是行政性限制市场准入。行政性限制市场准入是指政府及其所属的部门滥用行政权力,限制经营者的市场准入或者正常的市场流通,排除、限制市场竞争的行为。本案中,电力行业的行政主管机关根据《电力法》的相关规定,不允许在同一供电营业区内设立除了国家电网公司以外的其他供电营业机构,尤其是非公有制企业。
  3、有待商榷?
  本案中董桂范代表的大冶镇煤炭行业协会确实没有向有关主管部门提出有关架设高压线路和建设变电站的任何申请。从这点看如果径直断定有关部门的行政性限制市场准入行为确实不妥。但是正如董桂范所言“我们没有向上级申报手续,因为按照时下的政策,就是申报了也没有人批准的”;不仅如此登封市经贸委的负责人马苗欣也认为:“大冶镇煤炭协会的变电站根本就没有上报手续,所以是不合乎规定的,但是即使董桂范按照有关规定申请,也没有一点准许批复的可能性”;河南省发改委的能源处副处长杨鲁生也表示“这是一个观念问题,即使他们申报,也不会有单位敢审批。”很显然的结论,即根本不存在任何主管部门会批准煤炭行业协会变电站项目的期待可能性。
  4、从具体行政性垄断行为到抽象行政性垄断行为?
  之所以大家都对发改委等有关部门不可能批准该项目的预测高度一致,就是因为我国《电力法》等相关电力法律规章的规定。我国《电力法》第二十五条规定“供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。供电营业区的划分,应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。”《供电营业规则》第十条“在供电营业区内建设的各类发电厂,未经许可,不得从事电力供应与电能经销业务。”但是《电力法》是1995年通过实施的法律,当时还处于电力行业未改革的阶段,甚至还存在有电力工业部这样的计划经济产物。因此这样的法律是否还适应当下的市场经济的发展要求呢?如此这般,本案中讨论的具体行政性垄断行为又转为了抽象的行政性垄断行为。
  诚然,我们知道如果对行政性垄断行为的范围如果认定的过大,将法律和一些部门法规也纳入行政垄断行为而加以规制的话,势必会带来法理和立法上的冲突。但是我们又不能逃避这样一个事实:本案出现的具体行政性垄断行为正是源于抽象的法律法规的规定。如果我们不从源头切入的话,根本无法彻底解决由此而生的具体行政性垄断行为。因此面对此种局面,我们不但不应逃避还应该敢于解决,善于解决。
  因此,窃以为反垄断就应该既反垄断行为,又反垄断结构;既反限制竞争,又反垄断地位。
  三、如何打破继“厂网分离”之后的电网垄断的些许思考
  如前所述从1998年开始的“厂网分离”至今,电源领域的垄断程度已经大大减轻。现在的矛盾是电网领域的一家垄断。因此目前电力行业反垄断的关键就在于打破电网领域的垄断。
  1、从法律角度上看
  我们应该根据《反垄断法》以及我国《宪法》和《立法法》的规定,修订违反《反垄断法》的一般法律,全面清理(修订或废除)违背《反垄断法》的法规、规章和地方性法规、政府法规。并且还应该建立健全立法备案和审查制度,对新制定的一般法律、法规和其他规范性法律文件,都要根据立法体制进行备案和审查[5]。将此结论放诸电网垄断的具体问题上,就是应该根据《反垄断法》及其精义修改现行的《电力法》和《供电营业规则》等电力行业相关的法规、规章。只有先从抽象的法律法规上打破垄断的法源依据,才可以彻底治本。
  2、从政策角度看
  根据国家电力体制改革方案和2005年国务院3号文件精神,国家鼓励非公有资本进入垄断行业和领域。2002年2月国务院颁发的国发[2002]5号“电力体制改革方案”(即电力行业俗称的“5号文件”)中,“建立竞争、开放的区域电力市场”被确定为电力改革的主要任务和原则,取代了原先的全国一张大网成为改革的方向。“十一五”电改将继续遵循“5号文件”的改革方向。今年11月在国务院常务会议上原则通过的《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》,也把“稳步推行输配分开,加快区域电力市场的建设”作为“十一五”中国电力体制改革的重点内容。
  因此我认为在政策上要积极鼓励非公有资本进入电网领域。否则就根本无法形成竞争的态势,也就根本无法进行有效的改革。在改革的大环境下,政策应该允许一定的“良性违法”(恕我篡改“良性违宪”一词)以推进改革的继续前进。在经济改革的过程中,对相关的经济领域的法律必须也只能是正式修改法律和用政策“无形修改”法律双管齐下。以彼此互动促进改革破冰。
  3、专业的角度看
  电力供应一直被认为具有天然垄断的性质,从而也形成了所谓“自然垄断产业”。[6]但是,世界万事万物一切都在变化,唯一不变的是追求变化的趋势。人为的垄断在逐步打破,自然垄断产业也随着技术的进步和体制的变革在发生演变。
  国外的电力体制改革,基本上发电、输电、配电、售典4个环节都要分开,同时要建立一个电力交易市场,再由中立的监管机构监督交易规则和电价。对于我们而言,首先要将售电环节逐渐引入竞争机制,最终实现终端用户能够自由选择供电商。此外我们还应当建立独立于发、供电之外的输电系统。新的公共电力市场的一个重要特点是要求电网的管理者独立于发电和供电之外,以便公平地操作输电系统以提供联网服务。这种将输电系统独立于发电和配电之外,既非出于对所有权的考虑,也不是私有化的原因,而是由输电部门的性质所决定的。
  未来的电力市场的,它应该是三个不同公司系统的层次:一端是众多的发电公司,他们把自己用火力、水力或核能发出来的电力,在市场上以竞争规则销售。另一端是电力销售公司,他们从发电公司的现货市场上批发购买电力,然后销售给家庭和企业等电力最终用户。家庭和企业在电力销售市场上自由寻找和购买优质廉价的电力,电力销售公司们会以最稳定的电压和最好的服务、最合理的价格去争取客户,维护客户资源。而在这两者之间是电力运输公司,它对使用它们电力网络输电的公司客户收取电力运输费用。因此未来的电网不应该再是电力的垄断者,而是一种新的“第三方物流”。
  【结语】
  2006年12月18日国务院办公厅转发了国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,似乎是明确了电网、电信等七大行业将由国有经济控制:“根据国资委的最新部署,国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力,包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。”“对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业,国有资本应保持独资或绝对控股”[7]。确实如是情势的发展让人有点沮丧,但是从最近的电信行业的拆分和重组的大动作来看,虽然电信、电网等行业暂时不允许民资与外资的大力介入,但是至少国有企业之间加强竞争是受到鼓励和支持的。因此首先在当下国家电网公司“独占垄断”的状况必须得到打破;电网自然垄断的属性也可以通过前述的技术手段和新的电力市场进行改变;行政性垄断的打破在刻下确实受到较多的桎梏,但是相信随着公众的参与、更多力量的博弈与利益的妥协,随着法治的进程与民主的进步,对行政性垄断的规定必然会在踯躅中前行。“回顾改革开放二十多年来的历程,行政性垄断虽然一次又一次地回潮,但退潮仍是其总体趋势”。[8]
  【相关法规/文件】
  《中华人民共和国电力法》1995年
  《供电营业规则》1996年
  《电力供应与使用条例》1996年
  《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(国发[2002]5号)
  《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》2006年12月
  《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》2006年11月
 
  参考文献:
  [1]卢曙光:“河南农民自建变电站挑战电力垄断电业局称违法”,2006.08.25,《郑州晚报》。
  李凌:“首家民营变电站停运始末”,2006.8.2,《东方财经周刊》。
  [2]近两年,改制之后的大部分省市的电网公司的地区分公司又纷纷重新改回电业局或者供电局之名。但其实质仍然为企业,而不再是事业单位。改名的原因与本案直接关联不大,与不正当竞争似乎有些许关联(有欺诈性标示之嫌)。故本文不再另作分析。因此本文中所言之电业局即为国家电网公司各地分公司,而不属于事业单位。
  [3][美]亨特译/易立云:《电力市场竞争》中信出版社2007年12月第二版页32
  [4]陈珩:《电力系统稳态分析》中国电力出版社2007年第二版页376
  [5]张守文等著:《经济法学》北京大学出版社2006年页297-298
  [6][美]曼昆译/梁小民:《经济学原理》机械工业出版社第三版2004年页179
  [7]任芳、蔡敏、刘兵:“中国明确电力电信等七大行业将由国有经济控制”,2006年12月18日,新华网
  [8]张守文等著:《经济法学》北京大学出版社2006年页311

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