作者：杜瑞泽

单位：达晓律师事务所

关于食用农产品和预包装食品的包装标识，我国《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称《管理办法》）和《食品安全法》分别作出了规定。从法条上看，对预包装食品的包装标识的要求远高于食用农产品，两者所对应的行政处罚也存在比较大的差距。根据《管理办法》第四十八条，农产品的包装标识违反法律规定的，应责令改正，给予警告；拒不改正的，处5000元以上3万元以下罚款。而根据《食品安全法》第一百二十五条，预包装食品的包装标识违反法律规定的，货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。然而在现实中，存在着很多食用农产品采用预包装的形式进行售卖的情形，在大型超市中尤为常见。

根据《食品安全法》第一百五十条所做的定义，预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。如果某种食用农产品采取了定量包装的形式进行销售，那么是否应当按照《食品安全法》中对预包装食品的规定对其进行监管？在形式上，这类产品可以说符合《食品安全法》中对预包装食品的定义，但在实质上，这类产品基本未经过深加工，仍保留了农产品原有的物理和化学性状。如果按照预包装食品对其进行监管，一旦其包装标识上出现不符合预包装食品规定的情形，则生产经营者将面临非常严厉的行政处罚。但是，一方面，由于其本质上仍是农产品，农产品的标识问题一般不会给消费者造成误解并在实质上影响食品安全，按照预包装食品进行处罚不符合《食品安全法》出于食品安全至上原则设置严厉罚则的立法初衷。食品包装标识是为了让消费者了解必要的食品安全信息，以为其选购食品提供依据，一些预包装食品上的强制标识内容对于食用农产品来说是没有必要的，例如食品配料表、营养成分等。另一方面，由于预包装食品的包装标识具有较强的科学性和专业性，以预包装食品的规则来要求农产品的生产者似乎也超出了其认知和能力范围。因此，对于定量包装的食用农产品，如果按照预包装食品的规定对其监管和处罚将会使生产经营者承担过高的义务和责任，但如果行政机关简单地将其归为食用农产品，则又可能被认定为未按照《食品安全法》履行监管职责。

判断某一食品应按照食用农产品还是预包装食品进行管理，立法上并未设立明确的、可操作的标准。从实际操作层面，行政机关在监管过程中一般会从涉案食品是否为定量包装、是否被纳入原国家食品药品监督管理总局于2016年颁布的《食品生产许可分类目录》、是否具有生产许可证来综合判断。但首先，是否被纳入《食品生产许可分类目录》、是否具有生产许可证均非判断是否属于食用农产品或者预包装食品的法定条件；其次，大米等农产品也被纳入《食品生产许可分类目录》中，按照《食品生产许可分类目录》判断其实不尽合理；再次，现实中存在一些生产食用农产品的企业为规避风险，主动办理了食品生产许可证，本应按照食用农产品监管的产品，却因办理了食品生产许可证则而被归为预包装食品的范畴，反而要承担更高的责任，这种判断标准也存在一定的不合理性和不确定性。笔者认为，之所以存在这种判断上的困境，根本上是因为法律法规对预包装食品和食用农产品的定义在外延上存在一定的重合，在今后的法律完善过程中，可以通过列举等方式对食用农产品进行更加明确的规定，同时在对预包装食品的定义中，将食用农产品排除在外。

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号，以下简称《特别规定》）发布于2007年，是现行有效的行政法规，属于国务院对食品安全监管的特别规定。但2007年至今，《食品安全法》已经分别于2009年、2015年历经了两次修改，制定于2007年的《特别规定》在某些方面已经与现今的食品安全监管形势出现了脱节，并且也与最新的《食品安全法》存在矛盾之处。例如，《特别规定》第五条规定：“销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件”。但《食品安全法》第五十三条则规定：“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”。关于食品经营者的进货查验义务，除均规定应查验供货者的相关资质外，2007年的《特别规定》要求应当索要符合批次的、并且是法定的检验机构所出具的检验报告或其复印件，而2015年的《食品安全法》则只要求食品经营者查验产品的出厂检验合格证或其他合格证明，与《特别规定》相比，其要求明显降低。那么如果食品经营者未查验符合批次的、法定的检验机构出具的检验报告，是否因违反了《特别规定》中的上述条款而应予以行政处罚？

在行政执法中，这两条不同的规定应如何看待和处理，是根据特别法优于一般法的原则适用《特别规定》，还是根据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则适用《食品安全法》，并未出现定论。在司法环节，关于这一问题的行政诉讼也出现了不同的判决结果。例如，在赵某诉郑州市工商行政管理局一案中，法院认为《特别规定》是《食品安全法》的细化，《食品安全法》没有明确规定而《特别规定》有明确规定的，应执行《特别规定》的规定，食品经营者查验进货产品的具体方式和要求属于《特别规定》的明确规定，应遵照执行；[1] 而在王某诉北京市东城区食品药品监督管理局一案中，法院认为《食品安全法》与《特别规定》就食品经营者查验食品检验合格证明文件的规定存在着不一致，《食品安全法》的效力高于《特别规定》，对于同一事项规定不一致的，应当适用《食品安全法》的规定。[2]

《食品安全法》第五十三条及《特别规定》第五条的矛盾之处主要有两点：1.经营者是否应索要符合批次的合格证明；2.经营者是否应索要符合法定条件的检验机构的检验报告。从目前的实际情况来看，很少有食品经营者能够完全做到符合《特别规定》第五条的要求。结合相关法律条文，《食品安全法》第五十二条规定：“食品、食品添加剂、食品相关产品的生产者，应当按照食品安全标准对所生产的食品、食品添加剂、食品相关产品进行检验，检验合格后方可出厂或者销售”。《食品安全法》第八十九条第一款规定：“食品生产企业可以自行对所生产的食品进行检验，也可以委托符合本法规定的食品检验机构进行检验”。从上述规定来看，生产企业既可以对产品自行检验，也可以委托检验机构进行检验，而与此相对应的，《食品安全法》第五十三条所规定的合格证明应该既包括生产企业提供的合格证明，也包括检验机构出具的检验报告。另外，《食品安全法》第五十二条规定，食品经检验合格后方可出厂或者销售，应是指所有批次的食品均须进行检验，食品的品质受配料、环境等生产过程中的各项因素影响，某一批次的产品符合食品安全要求，并不能代表其他批次的产品达到同样的安全标准。因此，从保证食品安全的角度出发，每批次的产品均应进行检验。经过以上分析，笔者认为食品经营者在采购食品时，应当查验符合批次的合格证明，但合格证明并不仅限于法定的检验机构所出具的检验报告。