“您好，我是某某外卖，这是您定的餐。”

　　随着互联网对于生活便利性的影响，食品的网络交易行为愈发普遍，甚至改变了人们的日常生活习惯，当然，也客观上直接冲击了食品违法行为的监管模式，食品监管机关的监管压力也随之增加。其中，合法准确地认定“谁来管”，成为有效监管的前提要件和必备基础。

　　2016年10月，原国家食品药品监督管理总局（现已被并入国家市场监督管理总局）制定的《网络食品安全违法行为查处办法》正式实施，该办法对“谁来管”作出了与《行政处罚法》所不同的规定。

　　“违法行为发生地”管辖原则是我国《行政处罚法》确定的基本地域管辖原则，该法第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖；法律、行政法规另有规定的除外。

　　在原食药总局2014年6月实施的《食品药品行政处罚程序规定》中，亦遵从了《行政处罚法》规定的上述原则，该规章第六条明确，行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖。

　　但是，在食品的行政监管实务中，执行标准却常以违法行为人，也即食品生产经营者的住所地作为管辖的连接点。这一标准与“违法行为发生地”的管辖原则在表述上存在差异，但实际上却原理相通。因为在传统的食品生产经营活动中，食品的生产经营地一般均为其生产经营者的住所地，也即生产经营者工商营业执照及相关食品药品生产经营许可证中记载的营业地址。此时，“违法行为发生地”与“生产经营者住所地”发生了混同，因此并未对《行政处罚法》确立的地域管辖原则产生冲击。

　　互联网食品交易的便利性在于跳过了实体交易的繁冗环节，但也客观上弱化乃至消除了食品经营场所的概念，因此，前述传统中将食品生产经营者住所地认定违法行为发生地的执法标准无法再如以往一般有效且准确。

　　从一个依托互联网完成的典型食品交易行为看，其系消费者通过网络食品交易第三方平台，与食品经营者达成购买合意，食品经营者按照消费者要求，从实际生产经营地或者食品存放的库房所在地发货，消费者于其指定地址收货的过程。在这一过程中存在的相关地点包括以下几处：生产经营者住所地、实际生产经营地、库房所在地（快递发货地）、网络交易第三方平台住所地、网络交易服务器所在地、消费者住所地、消费者收货地、消费者食用地、消费者食用后果发生地。

　　显然，食品监管部门也认识到了前述变化的存在，《网络食品安全违法行为查处办法》第二十一条关于网络食品安全违法行为的地域管辖即有了不同于《行政处罚法》的规定，将前述相关地点中的部分地方亦设置为了管辖连接点，具体可见下表：

　　有观点认为，《网络食品安全违法行为查处办法》中，确定了“违法主体所在地、违法行为发生地、违法结果发生地”的地域管辖标准，但是，该办法在法律位阶上仅系规章，不属于能够适用《行政处罚法》第二十条中“法律、法规另有规定的除外”这一但书条款的规范性文件，《网络食品安全违法行为查处办法》如此规定，有与上位法冲突之嫌，其关于地域管辖条款的合法性存疑。

　　笔者认同该观点分析的基础，但是，在当前网络食品行政执法的实际中，若完全排斥违法主体所在地等地域管辖的连接点，将明显会影响行政效率，不仅不利于证据的收集和违法行为的查明，也不利于修复受损的社会秩序，而这些，恰恰是当时《行政处罚法》立法时确定“违法行为发生地”这一管辖原则的主要考量因素。

　　此外，笔者认为，虽然《网络食品安全违法行为查处办法》中，将“违法主体所在地、违法行为发生地、违法结果发生地”进行了并列，从表述上看明显超过了“违法行为发生地”的范围，但是，违法主体所在地及违法结果发生地，也可以属于广义的违法行为发生地范围，理由如下：

　　其一，违法主体所在地，即违法主体住所地，是违法行为的意志形成地，对违法行为的产生及后续的进行有着非常重要的决定性影响。并且，在食品生产经营活动中，即便实际的生产经营行为不一定发生在违法主体住所地，但是，与该生产经营行为密切相关的其他行为，如生产经营命令的形成与下发、生产经营活动的管理与监督、规范制度的制定与执行、档案材料的存档与保管等，其发生地即为违法主体所在地。因此，从便于证据搜集及事实查明这一有效监管的角度，违法主体所在地具有等同于违法行为发生地的监管价值。

　　其二，违法行为结果地，属于违法行为危害结果的发生地，而从一行为完整性的角度，违法行为结果地应归于行为整体范围。参考刑事处罚的地域管辖标准，《公安机关办理刑事案件程序规定》第十五条第二款明确，犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。而在行政机关监管中，参考《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第二款规定以及原国家工商行政管理总局《关于工商行政管理机关查处违法案件管辖权的答复》（已失效），违法行为地亦包括违法行为发生地和违法结果发生地。因此，违法行为结果地也具有等同于违法行为发生地的监管价值。

　　当然，不得不承认的是，笔者前面的理由有点硬着头皮去证明《网络食品安全违法行为查处办法》管辖规定合法性的意味。对此，反对的理由及论据不仅存在，而且甚至更为周全而有力。

　　因此，如何调和这明显存在的关于管辖的合法性矛盾，甚至大一点说，如何为现有的以及即将出现的大量被互联网所深刻影响的领域的行政监管提供有效管辖的法理依据，其要点即在于《行政处罚法》的管辖规定的修改。

　　对此，笔者建议未来《行政处罚法》对管辖规定可参照我国台湾地区“行政罚法”进行修订（我国台湾地区“行政罚法”第29条规定，违反“行政法”上义务之行为，由行为地、结果地、行为人之住所、居所或营业所、事务所或公务所所在地之主管机关管辖）：

　　首先，将法定管辖地的连接点扩大为违法行为发生地、违法结果发生地及违法行为主体所在地（住所地）。

　　其次，“法律、行政法规另有规定的除外”这一但书条款应当保留。

　　再次，可以考虑授权主管特定领域的国家机关以规章的形式，基于该领域的特殊性，对某一类型的违法行为，选择法定的违法行为发生地、违法结果发生地及违法行为主体所在地中的某一地点为实际管辖地。