作者：祝文莉

　　在工商行政机关的日常接待工作中，经常遇见因被冒用身份而被登记为与其毫无关联的公司的董事、监事、经理等身份的相对人向工商行政机关提起撤销申请的情形。登记机关因该公司设立或变更时提交的材料齐全，符合法定形式，不予撤销相应的行政行为。相对人因此向复议机关提起行政复议，复议机关会如何进行处理？

　　A于2018年11月26日向复议机关提起行政复议申请，称其于2018年6月得知自己的姓名、身份证号码被冒用并登记为M公司监事。A认为此工商登记行为属于无效行为，侵犯了A的合法权益，请求复议机关撤销登记机关于2018年6月13日作出的将A登记为M公司监事的行为。复议机关经审查，作出不予受理申请人A的行政复议申请的决定。

　　复议机关之所以不予受理申请人A的行政复议申请，理由就在于认为申请人提出的复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围。《中华人民共和国公司登记管理条例》第九条规定：“公司的登记事项包括：（一）名称；（二）住所；（三）法定代表人姓名；（四）注册资本；（五）公司类型；（六）经营范围；（七）营业期限；（八）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称。”第三十七条规定：“公司董事、监事、经理发生变动的，应当向原公司登记机关备案。”根据上述规定，公司的董事、监事、经理的信息属于备案事项而非登记事项，登记机关对公司的董监高变更事项作出的备案行为不属于行政复议的审查范围，故作出不予受理的决定。

　　目前，学界对于行政相对人向行政机关备案的行为属于何种行为尚无明确统一定论，但结合具体行政行为的性质及复议的权利救济宗旨来看，备案事项不属于行政复议审查范围的原因有以下两点。

　　《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”由此可知，公民、法人或者其他组织可以以具体行政行为侵犯其合法权益为由，向行政机关提起行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条对行政复议机关受理行政复议申请的条件作出明确规定，其中，属于行政复议法规定的行政复议范围是行政复议受理的必要条件之一。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，备案事项虽为被许可的经营主体应当向行政机关报送的信息，但却不具备强制性。这类信息既不会引起行政法律关系的变动，亦未对当事人设置负担。因此，从行政法意义上来讲，备案事项信息一般不会对当事人的权利义务产生直接的实质的影响，故，该类信息亦应不属于行政复议的受案范围。

　　《中华人民共和国行政许可法》第六十一条第一款规定：“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”工商行政机关在授予经营主体经营许可的同时，亦要对其经营活动进行监管。工商登记中的备案事项信息反映了经营主体的较完备的公司架构和经营制度。行政机关对公司备案事项的审查，是对核准从事经营活动的经营主体的正常运转情况的监督审查，一方面督促了公司董事、监事、经理等高管积极履行职责，另一方面也对公司信息进行了收集存档。备案事项信息完备，从行政机关形式审查角度，可以认为已尽到了合理审查义务，亦可以起到一定的监督效果。

　　《企业信息公示暂行条例》第六条第一项规定，“工商行政管理部门应当通过企业信用信息公示系统，公示其在履行职责过程中产生的下列企业信息：（一）注册信息、备案信息……”。由此可知，注册登记及备案信息应当是工商行政管理部门通过企业信用信息公示系统主动公开的内容。《最高人民法院办公厅关于印发<关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要>的通知》（法办〔2012〕62号，以下简称座谈会纪要）第四条第一款规定：“四、备案行为的受理问题：备案申请人或者备案事项涉及的董事、监事、经理、分公司和清算组等备案关系人，认为登记机关公开的备案信息与申请备案事项内容不一致，要求登记机关予以更正，登记机关拒绝更正或者不予答复，因此提起行政诉讼的，人民法院应予受理。”根据上述规定，备案申请人或备案关系人如若发现登记机关公开的备案信息与其申请备案的信息不一致，应提供证明登记内容错误的相应证据向登记机关提出更正申请。若登记机关拒绝更正或超期不予答复，则此时备案申请人或备案关系人就获得要求登记机关履行更正职责的请求权基础，可就登记机关不履职行为提起行政复议或者行政诉讼。

　　另，根据座谈会纪要第四条第二款规定：“备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在争议，要求登记机关变更备案内容，登记机关不予变更，因此提起行政诉讼的，人民法院不予受理，可以告知通过民事诉讼等方式解决。”现实中存在的情况是，若备案申请人或其他备案关系人仅以签名虚假、董事会协议无效等理由向人民法院提起行政诉讼，要求更正或撤销备案事项，人民法院不予受理。此时，当事人需要先行通过民事诉讼途径，解决实际存在的民事纠纷、厘清实际存在的民事法律关系后，再通过笔迹鉴定、履历证明、生效民事判决等证据反向证明此备案事项信息的不真实性，从而要求登记机关更正备案事项。

　　综上，现有法律法规对行政机关形式审查义务的制度设计，是基于市场经济中的效率的考量。行政机关不可能也不可取对每一份申请材料尽到完全的实质审查义务，否则行政资源会被极大的浪费，市场活力也会被大大降低。当事人对申请材料的真实性负责，亦是现有法律法规鼓励当事人在市场经济活动中充分发挥主体能动性的表现。在效率和公平的价值考量背后，基本逻辑并未改变，即公司登记行为必须建立在真实民事法律关系的基础之上。行政机关对于公司登记行为负有监管职责体现在，若发现公司的登记申请并没有真实民事法律关系基础时，行政机关对于已核准的登记行为应当予以相应纠错。