我国《烟草专卖法》第二条规定：“本法所称烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品。”《中华人民共和国烟草专卖法实施条例（2016修正）》第三条规定：“烟草专卖品中的烟丝是指用烟叶、复烤烟叶、烟草薄片为原料加工制成的丝、末、粒状商品。” 卷烟是其中最为常见的烟草制品。

电子烟源自国内一名药剂师发明，近几年在国内外得到快速发展。广义的电子烟通常分为两类：第一种是加热不燃烧型电子烟（heat-not burn，又称卷烟型电子烟、加热型电子烟），由烟丝组成，以加热烟丝方式代替燃烧烟丝方式，典型的有菲莫国际（Philip Morris International）出品的IQOS；第二种是雾化型电子烟，主要成分为尼古丁、丙二醇、甘油、香料等。狭义的电子烟通常指第二种即液体雾化型电子烟（本文中的“电子烟”亦指狭义的电子烟）。对于第一类即加热不燃烧型电子烟，由烟丝组成，仅以“加热”方式替代“燃烧”方式，国家烟草总局已于2017年就已将其定性为“烟草制品，没有改变烟草的本质属性”；而对于第二类即雾化型电子烟，由于其主要成分烟碱未包含在现行《烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》所规定的烟草制品成分，因此这种雾化型的电子烟一直以来并不包含在“烟草制品”的定义范围内，近年来，电子烟领域又出现了不含尼古丁成分的产品。截至目前，这类电子烟在我国并没有法律定性，监管层面也基本处于空白状态。

近几年来，对于电子烟行业要求监管的呼声越发高涨。2017年第十二届人大代表提出关于加强电子烟产业监督管理的建议；2018年第十三届人大代表提出关于将加热不燃烧卷烟、电子烟及其他新型烟草制品进行监管的建议；2019年第十三届全国政协委员提出关于立法全面禁止电子烟等新型吸烟产品的建议。国家烟草总局针对这些建议，提出将加快推动电子烟监督管理工作，尽快结束当前电子烟市场“无标准”“无监管”“无秩序”的现状，并进而指出含有尼古丁的电子烟虽然与传统卷烟在外观上有所区别，但同样以烟碱为主要消费成分，并具有成瘾性和健康风险，未来将积极推动含有尼古丁的电子烟监管立法工作，并进一步强调了电子烟市场产品质量良莠不齐、有毒有害成分不明，对未成年人的危害性等方面的风险性。2019年度的“3.15晚会”也对电子烟的甲醛危害进行过报道，为电子烟监管出台起到了推动作用。

随着电子烟产业的快速发展，以及给未成年人带来的危害性，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局于2018年8月颁布了《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》，在该通告中，将主要成分为烟碱即尼古丁的电子烟定性为“卷烟等传统烟草制品的补充”，禁止各类市场主体向未成年人出售电子烟，建议电商平台对含有“学生”“未成年人”等字样的电子烟产品下架，对相关店铺（销售者）进行扣分或关店处理；加强对上架电子烟产品名称的审核把关，采取有效措施屏蔽关联关键词，不向未成年人展示电子烟产品。2019年10月，国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局联合发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，要求“为进一步加大对未成年人身心健康的保护力度，防止未成年人通过互联网购买并吸食电子烟，自本通告印发之日起，敦促电子烟生产、销售企业或个人及时关闭电子烟互联网销售网站或客户端；敦促电商平台及时关闭电子烟店铺，并将电子烟产品及时下架；敦促电子烟生产、销售企业或个人撤回通过互联网发布的电子烟广告。”在生产制造端尚无定性也无监管的情况下，在宣传和销售端对既成产品实施了一定的监管；深圳市、杭州市、重庆市、武汉市等地出台的控烟条例中，将抽吸电子烟纳入到吸烟行为的管控范围内。

根据世界卫生组织于2005年发布的《烟草控制框架公约》中，就已经对“烟草制品”定义为“指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品”，尼古丁从烟叶提炼而来，广义上可能包含在该公约中提到的“烟草制品”的范畴内；世卫组织通过《电子尼古丁传送系统-世卫组织的报告》（FTCT/COP/6/10、Rev.1，2014年9月）对含有尼古丁的电子烟进行了详细的分析报告，并结合世界各国对电子烟的监管政策（主要有：完全禁止销售、采用类似于药品销售管制的管制措施、作为烟草制品予以控制，以及不进行任何控制等），通过世界卫生组织烟草控制框架公约缔约方会议作出FCTC/COP6(9)《电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统》之《决定》，促请各缔约方“出于为人类健康提供高水平保护的考虑，考虑作为烟草制品、医疗产品、消费品或其他类产品，禁止或管制电子尼古丁传送系统/电子非尼古丁传送系统。”全国人大已于2005年批准由世界卫生组织批准发布的《烟草控制框架公约》，《烟草控制框架公约》下的报告内容对我国的监管趋势有着指导性意义，因此我国在监管层面给电子烟“正名”属于势在必行。

“征求意见稿”的出台，指明了电子烟行业的监管趋势，电子烟行业快速发展无序竞争的局面将得到规范;“征求意见稿”一旦通过，可能会从根本上改变电子烟行业目前通过销售端进行监控的模式，将从原料、生产制造、运输、批发、零售、进出口等各方面对电子烟行业进行监管和规范，有助于进一步保护消费者合法权益。

电子烟等新型烟草制品若参照现行《烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》关于卷烟的规定执行，那么电子烟的生产、制造企业，以及原料生产企业，可能需要事先获得《烟草专卖生产企业许可证》，电子烟产品必须使用注册商标；电子烟产品里添加的焦油含量、添加剂、色素等需要符合国家相关规定；托运或者自运电子烟产品可能需要持有烟草专卖品准运证；电子烟批发企业可能需要事先获得《烟草专卖批发企业许可证》，电子烟零售企业可能需要事先获得《烟草专卖零售许可证》；邮寄、异地携带、个人入境携带等也将会受到数量限制管控。

另一方面，电子烟与传统卷烟显著区别的重要部分，也即电子烟整机中的电子烟烟杆、雾化器、电池、充电接口装置等电子装置，是否也参照卷烟的有关规定执行？“征求意见稿”中并没有明确。我们认为，未来可能的监管模式不排除有以下几种：1）参考《烟草专卖法》关于生产卷烟纸等规定，即第二十四条“生产卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的企业，必须报国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证。”的规定，未来可能会作为烟草制品来管理；2）鉴于本次“征求意见稿”是由工业和信息化部、国家烟草专卖局联合发布，不排除未来会作为一种特殊电子产品，从规格、功效、安全指标、产品质量等方面进行监管。当然，我们也可以合理推测，这部分是监管当局为了广泛听取和吸收电子烟行业及其他关联行业的反馈意见而暂时保留的空白。

对此我们建议，电子烟行业企业通过本次征求意见途径就电子烟整机中的电子烟烟杆、雾化器、电池、充电接口装置等电子装置的定性，电子烟中尼古丁（即烟碱）含量的范围、限制，以及不含有尼古丁的电子烟是否认定为电子烟等事项积极反馈意见并提出建议，协助推进电子烟行业监管及标准达到合理、合法及有序。