草案第46条明确规定了适用的前提条件是“发生重大传染病疫情等突发事件”。发生重大传染病疫情只是列举的情形之一，与之类似的突发公共卫生事件还包括群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]，而“等”字修辞的突发事件，法律上包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，涵盖特别重大、重大、较大和一般四级。[2]如此看来，行政处罚可以简化程序的范围还是较为广泛的，对公民权益的影响或将是重大的，毕竟行政处罚是以依法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

草案第46条规定的适用对象是“违反突发事件应对措施的行为”。但是，在本次疫情应对过程中，行政机关出现了较多突发事件应对措施没有法律依据的情形，动辄就行政拘留。“不戴口罩就拘留”，这些执法行为已经构成违法，已严重超出了法律的限度，且充斥着对个人尊严的无视和践踏。即使在应急状态之下，公权机关的权力同样有其界限而不能无限扩张。[3]

这将涉及到公民对行政违法行为的拒绝权（抵抗权）[4]。从一般意义上说,公民对国家公权力活动的不服从或拒绝，源自“鼓舞我们社会中所有这些的就是宽容的原则。国家必须容忍个人恰当表示的异议，而个人也必须容忍多数合法与合程序的裁决。异议与持异议者没有对自由的垄断权。他们必须容忍对立面，必须接受对他们异议的异议”[5]。《行政处罚法》及其修订草案都对公民拒绝权作了相关规定，详见下表：

然而，公民拒绝权蕴涵着“权利对权力的直接抵制思想”[6]，因此也极易受到公权力的压制，公民抵制行政违法行为，很可能构成阻碍或妨害公务，受到治安管理行政处罚甚至刑罚。关于“阻碍/妨害执行公务”相关规定见下表：

但是，我们也逐步看到了一点曙光，是法院的司法裁判对公民拒绝权的保障。当国家机关工作人员的行政执法严重违规时，抗拒者不仅可能不构成妨碍公务罪，而且有可能免于行政处罚。如当公安机关采取强制传唤的方式，其强度超过了必要的限度。在此情况下，从严格贯彻依法行政、强化公民权利保障意识、推进法治进步的角度考虑，当事人抵抗公安违规执法的行为不构成妨害公务罪，亦不应由其承担附带民事赔偿责任。[7]如阻挡合法的执法行为属违法行为，而阻挡违法的执法行为并非均属违法。行政机关作出行政处罚决定，在程序上不能证明具有合法性，该处罚决定应归无效。[8]

原则上，行政行为严重违法侵犯公民实体权利，公民在不能获得及时、充分救济的情况下，采取适当方式予以抵制，都应当允许。其具体的条件可以根据行政行为的性质和行政违法的情形确定。承认公民的拒绝权是对广泛存在的行政违法现象的回应，是对公民作为行政法主体地位的尊重，也是对良好行政和实质法治的追寻。[9]

若行政机关对行政相对人违反没有法律依据的应对措施进行从重从快处罚，不仅不能起到很好的教育和惩罚效果，反而可能导致“只许州官放火，不许百姓点灯”的公众质疑。如果要求公民不能违法，行政机关更加应该带头守法。因此，从实质法治角度，草案第46条应当限定于仅针对“违反依法作出的突发事件应对措施的行为”。

《行政处罚法》是行政程序法定化的一个里程碑，在1996年首次制定之际就明确，行政处罚的程序是保证正确实施行政处罚的重要问题，根据实际情况和行政处罚的基本原则，对行政处罚的程序作了规定，实行包括听证在内的申辩制度……拒绝当事人申辩或者听证，不得决定处罚。[10]

行政处罚程序，是指行政机关作出行政处罚的行政程序。行政程序是指行政机关实施行政活动的过程。根据当事人在行政过程中的角色，行政程序可以分为内部行政程序和外部行政程序，包含当事人参与的程序称为“外部行政程序”，而没有当事人参与的程序称为“内部行政程序”。[11]

从草案的立法体例上看，第五章“行政处罚的决定”，共四节，分别为“一般规定”“简易程序”“普通程序”“听证程序”。我们在此基础上，将相应程序进一步划分出“内部程序”与“外部程序”的不同偏向，大致梳理如下：

从草案第五章的章节结构来看，“一般规定”没有规定适用条件，其与“简易程序”、“普通程序”、“听证程序”应当是包容与被包容的关系，其他程序不能脱离一般规定程序而独立存在，而是需要在一般规定所要求的程序基础上，另需进行相应适用条件下的相关程序。

有关司法裁判案例也支持了上述理解。例如，适用简易程序也应当履行事先告知和陈述、申辩权利。民警在适用简易程序作出处罚决定前告知了申请人处罚的理由，虽未使用“你有权陈述和申辩”的规范用语，但事实上听取了再审申请人的辩解，保障了其陈述、申辩的权利，在其辩解理由不能成立时，适用简易程序对其进行了处罚，告知了再审申请人适用的法律法规以及享有的权利，处罚程序符合法律规定。[12]被申请人适用简易程序，在作出行政处罚决定之前经事先告知，在再审申请人未提出陈述、申辩的情况下，继而于同日作出处罚决定书并送达再审申请人，行政程序合法。[13]曾经轰动一时的法学博士诉城管局一案，城管局败诉原因之一，是因为城管局在行使简易程序时，未能充分保障当事人陈述申辩权的行使。[14]

再如，适用听证程序也应当履行事先告知陈述、申辩权利。在法律规定的特别重大的行政处罚案件中，告知当事人有陈述申辩权及听证权，均是行政机关在实施行政处罚过程中的法定义务，不能以听证的告知代替陈述申辩权的告知。上述保障被处罚人权利的两项规范不能互相替代，同时法律并未规定因适用听证程序而免除行政机关应依法负有的告知义务。即使当事人未要求举行听证，但其陈述申辩权仍应得到保护。行政机关在行政处罚过程中未另行告知当事人有陈述申辩的权利，使得当事人的该项权利无法得到有效保障，存在程序违法的情形。[15]

除了对行政处罚程序的体例理解，就内外部程序视角而言，一般来说,内部程序不直接涉及公民权利，不存在普适的正当程序要求，至少到现在为止还没有形成这样的要求。因此，除非法律、法规、规章有明确要求，法院一般不应以“正当程序原则”去审查内部程序。[16]因此，结合实际优化行政执法程序来说，草案第46条针对突发事件，其行政处罚程序能够简化部分应当更倾向于内部程序。

从提高行政审批效率着手，如简化案源登记和立案审批程序；简化行政强制措施、先行登记保存证据、行政处罚建议、行政处罚决定等审批手续；简化负责人集体讨论程序；简化法制审核程序；简化送达程序，除行政处罚决定书外，经受送达人同意，可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达执法文书；简化听证方式，经当事人同意，可以采取远程视频听证方式进行听证，采用远程视频听证方式进行听证应进行全过程记录，全过程记录可以作为撰写听证报告依据。[17]

“一切有权力的人都会滥用权力”，这是亘古不变的铁律。

即便对违反依法作出的突发事件应对措施的行为，可以从重处罚，也不能笼而统之的概括性授权行政机关可以任凭自己的意志自由简化程序，简化程序也应当要有程序[18]，至少应当符合正当程序原则。

所谓行政法上之正当程序原则，即行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。正当程序原则三项最低要求——程序中立性、程序参与性和程序公开性，可具体导出避免偏私、行政参与和行政公开三项基本内容。[19]

“正当程序”这四个字，在张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案首次出现在行政判决书中[20]，可谓标志了正当程序原则在司法实践中发展的高峰。从正当程序在个别案件中的运用，到法院发出对行政行为是否符合正当程序进行审查的普遍要求，正当程序原则的运用开始出现制度化的迹象。[21]

正当程序原则是裁决争端的基本原则及最低的公正标准。作为最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或另有特殊情形，行政机关都要遵守。即使法律中没有明确的程序规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制，甚至连最基本的正当程序原则都可以不遵守。应该说，对于正当程序原则的适用，行政机关没有自由裁量权。只是在法律未对正当程序原则设定具体的程序性规定时，行政机关可以就履行正当程序的具体方式作出选择。[22]

草案将现行法第一章总则第6条调整为第7条规定了陈述权、申辩权和申请复议、提起诉讼权利。同时，修订了现行法第3条第二款新增为第35条，规范了行政处罚无效的情形，其第二款明确规定“不遵守法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”对于行政处罚这样一种具备制裁性的负担行为来说，应当重视其程序的独立价值。对于违反法定程序且构成重大明显违法的，应当直接认定行政处罚无效，而无须考量其是否导致了结果上的不公正。[23]另外，还将现行法第41条修订补充完善为第57条，明确未事先告知或拒绝听取陈述申辩的，不得作出行政处罚，从反面重申了草案第41条、第42条规定的行政处罚事先告知及陈述、申辩权利。

从体系解释的角度看，草案总则的第7条规定了行政处罚当事人最一般性的程序权利，包括事先救济和事后救济权利，其中事先救济权利为陈述权、申辩权；事后救济权利则为申请行政复议或者提起行政诉讼。草案第46条关于突发事件简化程序规定在第五章第一节的“一般规定”最后一条。由于草案第7条位于总则部分，是当事人普遍享有的权利，适用范围应当涵盖第五章“行政处罚的决定”及其全部程序，则草案第46条当然也应当遵循该普遍程序权利要求。

正当程序原则的要义之一在于，行政机关作出任何对行政相对人或利害关系人不利的行政行为，都必须说明理由并听取行政相对人或利害关系人的意见。因此，草案第41条、第42条规定的陈述、申辩权，可以理解为是行政处罚程序的基本要求，是行政处罚程序的底线，是不容予以简化之内容，则草案第46条的规定也不应例外。而草案第40条的利害关系回避原则，出于“何人不得做自己案件的法官”，这是自然正义法则对执法者的最基本要求，草案第46条也应遵循。

行政相对人就拟将对其作出的行政处罚所进行的陈述和申辩，是行政相对人享有的法定的、重要的程序性权利。相对于陈述、申辩的程序性权利，处罚机关负有进行听取并复核的法定义务。复核过程中处罚机关应判断行政相对人的陈述和申辩能否成立，在必要情况下甚至可通过适当形式将是否采纳陈述和申辩意见的结果告知行政相对人，并根据情况说明理由。上述复核过程应当制作相应的载体，应诉时应作为履行行政处罚程序的证据向人民法院提交。[24]

北京大学法学院沈岿教授建议，该条款应该改为“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反依法作出的突发事件应对措施的行为，可以从重处罚；确需简化程序的，应当遵守本法第三十七条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条、第四十七条、第四十八条的规定。”换言之，“简化程序”不是必然的，但确需简化程序的，也应当遵守草案的上述条款规定的最低限度的程序。[25]

浙江大学光华法学院郑春燕教授及其所在的浙江大学“大数据与立法学”创新团队建议，将本条修改为：“发生重大传染病疫情等突发事件,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,行政机关对违反突发事件应对措施的行为,依法从重处罚。行政机关可以根据突发事件应对的需要，适当简化行政处罚的时限、步骤、方式等，但直接影响行政相对人陈述、申辩等权利行使的程序安排，不得简化。”[26]

草案第47条、第48条规定的是行政处罚简易程序的适用条件及其要求，鉴于简易程序适用的案件类型是特定的，可以简化程序的空间已经非常小甚至不太可能，因此或许可以不用再加以考量。另外，草案第37条规定的违法事实查明及第43条的证据查证属实，更倾向于是对实体认定的要求，无论程序如何对违法事实的认定应当是一致的，因此或可以考虑不纳入程序因素。

笔者建议草案第46条可以修改为：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反依法作出的突发事件应对措施的行为，可以依法从重处罚。行政机关根据突发事件应对的需要，可以依法简化程序，但应当遵守本法第四十条、第四十一条、第四十二条的规定。”

毕竟，“防止权力滥用的最好方法，就是以权力制约权力。”