达晓律师事务所

“禁食野生动物”需理性引导

2020-07-14 15:19:09

作者:李智
单位:达晓律师事务所
邮箱:lizhi@daresure.com

2020年2月24日,十三届全国人大常委会第十六次会议通过《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《禁食决定》),《禁食决定》明确了全面禁止食用野生动物的原则,一些地方利用制定正面清单、负面清单的方式相继出台了针对禁食野生动物的专门立法。但对于普通公众来说,《禁食决定》的理解与执行却并不容易。例如深圳经济特区曾试图将人工繁育饲养的龟、甲鱼等野生动物列入禁食名单,引来养殖产业、水产专家一片争论。后农业农村部发布通知,明确中华鳖、乌龟等列入水生动物目录管理才得以平息。老百姓至此才了解原来禁食还有水生与陆生之分。“野生动物”项下概念繁多、目录繁多、监管机关繁多,导致公众在理解《禁食决定》时,无法科学厘清“禁食”边界,造成“怕吃、少吃,不吃为妙”的窘境,甚至对于野生动物保护出现了极端的理解。我们有必要在《禁食决定》出台至《野生动物保护法》最新修订前出现的理解盲区作出必要引导。

 

 
 

一、《野生动物保护法》保护的野生动物范围是什么?

《禁食决定》从《野生动物保护法》及其他有关法律出发,作出突破性的禁食规定。作为动物保护的基础性法律,保护的野生动物范围是什么?我国现行的《野生动物保护法》自1989年实施,历经三次修改至今。在立法目的上有过从“保护、发展和合理利用野生动物资源”向“保护野生动物、维护生物多样性和生态平衡”的调整过渡。总则第一条摒弃了“利用野生动物资源”的表述,“野生动物保护”成为立法目的的唯一取向。然而“野生动物资源”的概念在现行法条中仍有存在(第三条),并在第二条对法律保护的范围进行了较大限缩,即本法规定保护的野生动物,仅指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物(简称三有动物)。可见,立法目的虽发生了较大变化,但第二条显然决定了《野生动物保护法》的基调——保护对象并非全部野生动物,而是针对珍贵、濒危野生动物和三有动物的特别保护(笔者认为仅第三十八条体现了“全部野生动物”的概念)。相较于《渔业法》对于水生野生动物的保护也存在相应的问题。立法对于野生动物的定位仍旧出于珍贵、濒危等生物价值判断,野生动物的保护范围也极其有限。

 

 
 

二、《禁食决定》突破了现行立法

全国人大常委会制定《禁食决定》系依据《宪法》和《立法法》的有关规定行使立法权的结果,是基于突发性公共卫生事件制定的,对野生动物交易、食用具有普遍指导意义。相较于正式立法,《禁食决定》的通过程序相对简易,能够在立法不能及时回应现实需求时,先通过表明全面禁食陆生野生动物的价值导向,对法律及时进行补充和完善。我国对于野生动物实行分类分级保护,保护类分为:国家重点保护野生动物(一、二级珍贵、濒危野生动物)、地方重点保护野生动物、三有动物。《野生动物保护法》的禁食范围仅限于国家重点保护野生动物及其制品,以及没有合法来源证明的“非国家重点保护”野生动物及其制品。对于其他野生动物及其制品的食用未作限制。而《禁食决定》规定全面禁食三有动物以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。三有动物属于保护类中的“非国家重点保护”野生动物。因此,如有合法来源证明的三有动物也在禁食之列。《禁食决定》将陆生野生动物无一例外纳入禁止食用范围,是对现行《野生动物保护法》的突破。

 

 
 

三、禁止滥食并非不食,依法则敢食

据公开资料显示,我国自然分布的脊椎野生动物有7300余种,国家法律明确保护的陆生脊椎野生动物约为2000种,其中国家重点保护400多种,三有动物1600种。哪些野生动物不得被食用,取决于《禁食决定》后续相关名录和配套规定的调整和制定,以及对“陆生野生动物”这一法律概念边界的划定。在全面禁止非法食用野生动物的同时,有些可以依法食用的野生动物,大众无需为禁食所束缚。就陆生野生动物而言,家畜家禽范畴内的动物不划入陆生野生动物的范畴。纳入国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布的《畜禽遗传资源目录》的,属于家畜家禽,按照畜牧法规定执行,对畜禽的利用属于畜牧业生产活动。就水生野生动物而言,对列入《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》、《国家重点保护经济水生动植物资源名录》、《水产新品种名录》的,依照《野生动物保护法》、《渔业法》等法律规定执行,是可以依法食用的渔业资源。对列入《〈濒危野生 动植物种国际贸易公约〉附录水生动物物种核准为国家重点保护野生动物名录》的,符合特定条件的(如对人工繁育种群不视为野生动物的),可以依法食用。当然,现行《野生动物保护法》的野生动物范围与《渔业法》的水生野生动物范围存在边界不清、交叉叠加的情况,地方性的野生动物保护条例对水生野生动物的范围界定也不明晰,致使一些水产养殖动物被当成了野生动物进行管理。对此,在修订《野生动物保护法》时明确水生野生动物的范围、国家重点保护水生野生动物名录、人工繁育国家重点保护水生野生动物名录以及做好《野生动物保护法》、《渔业法》与地方性法律法规的有机衔接成为重点。

 

 
 

四、正视野生动物保护的紧迫性与“野生动物资源”的规范利用

翻阅最近一次《野生动物保护法》的修订历程,保护界强烈主张野生动物的保护不应有任何鼓励利用的倾向,应全面禁止经营利用。而产业人士则要求立足中国经济发展现实,考量千亿级的产业价值及千万计的民生。双方博弈的结果即为将“合理利用”改为实质上的“规范利用”。但是利用限度的规制相较于公共卫生安全风险的可控,则有很多失衡。比如在检验检疫的问题上,监管部门仅针对极少数动物制定了相关检验检疫规程;对于国家重点保护野生动物,仅有少数纳入经营利用管理专用标识系统的追溯范畴;野生动物保护相关名录的调整多年停滞等等。这些都造成了野生动物保护及公共卫生安全维护的紧迫。同时,禁食野生动物的制度改革一直争议很大,因其不仅涉及公共卫生安全、生物安全、生态环境保护,更涉及养殖产业保护、传统饮食习惯、中药入药等一系列问题,需要站在社会正义的高度,统筹兼顾、协调多方法益。在人工饲养繁殖野生动物已形成集约化生产、产业从业及产值规模暴增的今天,要主动平衡产业本身与中下游其他产业的利益、中医药材发展现状、传统文俗习惯等,正视“野生动物资源”规范利用的合理性、设计差别化的实施方案。对人类健康风险可控、对野外种群风险可控、养殖技术可行、养殖市场可行,监管可行的野生生物可予以差别对待。