近日，北京市交通执法总队对"人民出行"项目平台运营商作出罚款5万元行政处罚的新闻引起笔者注意，这是《北京市非机动车管理条例》（以下简称《条例》）实施以来，交通行政管理部门对租赁电动自行车运营企业开出的首张罚单。那么在复工之际，共享电动车究竟因何被罚呢？

截止笔者发文之时，这张罚单的具体文书内容尚未公开，相关企业亦未对此事作出回应。根据北京市交通委员会提供的消息显示，2019年9月1日，由人民数据管理有限公司与北京蜜步科技有限公司合作的“人民出行”项目启动，开始在北京投放“人民出行”项目电动自行车。“人民出行”电动自行车面向全社会提供租赁服务，并收取个人押金及租金，北京市交通委认为其投放及运营模式违反了《条例》的相关规定，经多次约谈仍未整改到位。北京市交通执法总队根据《中华人民共和国行政处罚法》、《条例》等相关规定，对“人民出行”平台运营商做出罚款5万元的行政处罚，同时北京市交通委责令项目合作方限期回收所有“人民出行”租赁电动自行车。

从共享单车开始，共享出行方式深受年轻上班族的喜爱。然而盲目圈占用户市场及不完善的运营方式、用户素质参差不齐等现状导致共享单车坏车率居高不下、乱停乱放现象难以根治、押金难退等问题，极大降低共享单车的用户体验和市场使用率。而共享电动车作为共享出行的方式之一，则面临更多问题。电动自行车速度快、自重大，日常维护成本远高于自行车；同时，配套设施建设不到位，骑行人未经训练容易发生严重的交通事故等等，这些问题让监管部门不得不对电动车租赁业务更加予以慎重对待。

2017年8月3日，交通运输部等十部门联合印发《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，北京市交通委等十一家市属委办局于同年联合印发《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见（试行）》，均明确提出"不鼓励发展互联网租赁电动自行车作为共享自行车"。2018年11月1日生效的《条例》中明确 “本市行政区域内非机动车的生产、销售、登记、通行、租赁经营、停放及相关管理活动，适用本条例”，第三条明确提出本市"不发展电动自行车租赁"。放眼全国，天津市交通运输委近日印发的《天津市关于鼓励规范互联网租赁自行车发展的指导意见》中明确，外环线以内区域（含外环线）不得投放运营互联网租赁电动自行车（含电动助力车）。湖北、上海、杭州等多地亦有类似政策。

同时，《条例》规定了本市对符合国家标准的电动自行车试行产品目录制度，产品目录应当载明生产企业、品牌、型号、定型技术参数等项目，及时更新并向社会公布。目前北京市公安局公共交通管理局已公布39批电动自行车产品目录，不在目录之内的车型不得在本市销售。另外，为了配合《条例》实施，北京市公安局公安交通管理局颁布《北京市电动自行车过渡期登记和通行管理办法》，对于目录外的电动自行车设置3年过渡期（自2018年11月1日起至2021年10月31日止），并要求申领临时标识，过渡期内未悬挂临时标识和过渡期满后不得上道路行驶。

2019年4月15日起正式实施电动自行车新强制性国家标准《GB17761-2018 电动自行车安全技术规范》（以下简称“新国标”）明确规定，电动自行车必须具备脚踏骑行能力、电驱动行驶时最高设计车速不超过25km/h；电助动行驶时撤诉超过25 km/h，电动机不得提供动力输出、整车质量不超过55kg、蓄电池标称电压不超过48V、电动机额定连续输出功率不超过400W等等（新国标4.1）。同时，《北京市非机动车管理条例》中规定，本市电动自行车经公安机关交通管理部门登记取得行驶证和号牌后，才可在本市道路行驶。

首先，开展电动自行车租赁业务企业无法可依。尽管《条例》第三条树立了北京市“不发展电动自行车租赁”业务的方针，但《条例》仅对开展互联网自行车租赁服务予以规定，如第十九条（明确交通行政管理部门对互联网租赁自行车行业履行的监管和服务职责）、第二十条（明确互联网租赁自行车经营企业应当规范经营的情形）、第三十一条（第二十条的罚则）、第三十三条（明确互联网租赁自行车对自行车违规停放的主体责任），并未对开展互联网租赁电动自行车经营活动的行为应当如何认定作进一步阐述。这是否意味着，《条例》用地方法规形式明确“不发展电动自行车租赁”业务，即可以认定凡是开展了电动自行车租赁业务的行为就是违法行为？如果是，则《条例》中没有明确对应的罚则；如果不是，则如何经营电动自行车租赁业务才算合法？

其次，处罚没有依据。本案中北京市交通委责令项目合作方限期回收所有“人民出行”租赁电动自行车并罚款5万元，根据罚款数额和行为描述只能对应到《条例》第三十一条。《条例》第三十一条规定的是对未遵守第二十条规定开展互联网租赁自行车业务的企业，交通行政管理部门可以约谈企业相关负责人；拒不改正的，可以限制车辆投放，并处1万元以上5万元以下罚款。即使将互联网租赁自行车业务扩大解释至包含电动自行车业务，则该案处罚仍存在责令“回收”所有电动自行车的作法无法律依据。

笔者认为，此处的“回收”亦不等同于“召回”。召回制度应用在缺陷产品上，是为了防范和化解风险，以较小的社会总成本避免大规模的实际损害发生的处理方式，目前在我国汽车和食品安全领域已有较为成熟的适用。召回的适用前提是对相应的产品或服务不符合相关标准或要求有了明确依据和认定，而“回收”的适用情形完全处于模糊状态。

综上，在对电动自行车租赁业务的配套监管措施的空缺下，北京市交通委以“人民出行”平台运营商存在投放及运营模式的违法行为，即作出五万的行政处罚及限期回收所有“人民出行”租赁电动自行车的行政处罚，既让处罚相对人不知如何改正，又让局外人看不清电动自行车租赁业务的监管逻辑。

再次，处罚不合情理。“人民出行”项目是依托人民网旗下人民数据强大的平台体系和北京蜜步科技有限公司共同打造的城市智能公共出行项目，初衷是结合线上大数据分析和线下标准化的运营管理体系，丰富人民群众出行方式，弥补公共交通的不足，尤其在疫情期间，共享电动车对于民众尤其是医护人员出行功不可没。同时，仅从“人民出行”公开信息来看，所投放的共享电动车是符合牌照齐全及“新国标”标准的，体现了项目运营商从一开始是以遵守法律和行业规定开展经营业务的用心。就是否全面挂牌和是否符合“新国标”的角度来说，共享电动车项目相较于私人电动车具有更强的统一性优势，能够更有效的避免不合格电动车的乱象。共享电动车项目是有其经济价值和社会价值的，监管部门更宜参照共享自行车项目进行积极规制和监管，而非因噎废食。

 “共享电动自行车”的商业模式受到多地政府监管挑战，但笔者认为不应对此一味封杀，处罚不是解决问题的唯一方式。当运营、环保、违规停放等具体问题出现时，监管者应当思考的是如何有效引导和监管企业解决问题而非一罚了之。