达晓律师事务所

食品委托生产关系中涉及的处罚管辖和“一事不再罚”争议

2019-09-12 10:02:07

作者:罗超
单位:达晓律师事务所
邮箱:luochao@daresure.com
 

在食品行政监管领域中,行政机关行使其行政处罚法职权的优先前提就是具有合法管辖权。对于一般的食品生产或经营行为行为而言,对其监管的管辖权是相对明确的,依据《中华人民共和国行政处罚法》及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》便能较为清晰的作出判断。但也有一些食品生产或经营行为因涉及特殊的法律关系,导致行政处罚管辖权在判断上存在争议,乃至造成重复管辖,违反“一事不再罚”原则的情况出现。本文将就这其中典型的因食品委托生产关系所导致的处罚管辖和“一事不再罚”争议进行讨论,并提出笔者的一些判断和思考。

 

 
 

一、基本的管辖原则——属地管辖原则

在食品行政监管领域中,无论存在何种特殊的法律关系,其行政管辖确认的基本原则,即属地管辖原则是不变的。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条亦规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”该规定第七条规定“县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件,法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。”无论《中华人民共和国行政处罚法》还是《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》,都将“违法行为发生地”作为判定管辖的基本前提。而《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》在此基础上,还在第九条规定:“电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的违法行为由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的,也可以进行管辖。”此条规定是对网络经营行为的特殊规定,但依然未脱离以“违法行为发生地”作为判定管辖前提的基本原则。但这里的潜在问题在于,“违法行为发生地”究竟以何标准进行判断?笔者在法律法规中并未找到对此的明确解释。而在行政执法实践中,对“违法行为发生地”的理解主要有以下两种观点:一种是广义的理解,认为违法行为发生地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地,即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。另一种是狭义的理解,认为违法行为发生地仅指违法行为实施地,而不包括其他地方,特别是违法行为经过地不应属于违法行为发生地之列。而笔者认为对“违法行为发生地”应当做广义的理解,将违法行为着手地、实施地、经过地、结果地均包含在内,这样既有利于应对行政监管中多样化的案件形式,亦能够对行政监管的效率起到保证。

 

 
 

二、处罚管辖和“一事不再罚”[1]争议

在食品委托生产关系中,实际上对于同一产品是存在两个生产者的,这种情况客观上就导致了对于同一违法行为可能存在多个“违法行为发生地”,进而也就产生了处罚管辖的争议。具体而言,笔者想就一个具体案例来展开分析。

 

甲公司委托乙公司生产丙产品,甲公司为委托生产方,住所地为A地,乙公司为受托生产方,住所地为B地。丙产品因在国家市场监督管理总局的抽检中被发现存在食品安全问题而被分别移送A地、B地市场监督管理局进行调查处理。B地市场监督管理局调查后主张,丙产品实际为乙公司生产,其生产行为实际发生地为B地,因此本案的违法行为地应为B地,B地市场监督管理局对此具有管辖权,且由于丙产品为甲公司委托生产,甲公司作为委托生产方应当对生产行为承担最终的法律后果,故B地市场监督管理局最终就生产丙产品的行为对甲公司作出了行政处罚。而A地市场监督管理局认为,甲公司在A地实际经营丙产品,A地为甲公司经营丙产品行为的“违法行为发生地”,因此A地市场监督管理局对甲公司的经营行为具有管辖权。故A地市场监督管理局在B地市场监督管理局已就生产丙产品的行为对甲公司作出了行政处罚的情况下,再次对甲公司经营丙产品的行为作出了行政处罚。本案的两个的争议点是:1. A地、B地市场监督管理局对其管辖权的判断是否正确;2.本案中A地市场监督管理局的处罚行为是否违反“一事不再罚”原则。

 

就管辖权的判断,笔者认为,A地、B地市场监督管理局对于管辖权的判断前提是将本案当中丙产品的生产与经营行为进行切分,将二者看作两个独立的行为。在此基础上,乙公司生产丙产品的“违法行为发生地”为B地,B地市场监督管理局据此就拥有了对生产丙产品行为的管辖权。再进一步,由于本案当中乙公司为受托生产方,实际的委托生产方为甲公司,依据原国家食品药品监督管理总局食监三司《关于<关于请予明确在食品委托生产中如何确定生产者的函>的复函》中的观点:“食品委托生产是一种民事委托行为,即《民法总则》中的委托代理行为。《民法通则》第六十三条第二款规定,代理人在代理权限内,以被代理人的名义实施民事法律行为;被代理人对代理人的代理行为,承担民事责任。因此,在委托生产加工食品的法律关系中,被委托方(代理人)为实际的食品生产加工者;委托方(被代理人)是法律意义上的食品生产者,并对该食品承担质量安全责任。”由此,因为委托生产方甲公司是法律意义上的食品生产者,应对丙产品承担质量安全责任,故B地市场监督管理局便具有了对住所地位于A地的甲公司管辖权。而甲公司经营丙产品的“违法行为发生地”为A地,故A地市场监督管理局据此就拥有了对经营丙产品行为的管辖权,并不存在管辖冲突以及“一事二罚”的问题。但笔者认为,在本案中将丙产品的生产与经营行为割裂是错误的,本案的违法行为实际上只有一个,就是对丙产品的生产行为,对于甲公司经营丙产品的行为,应被甲公司作为委托生产方的生产行为所吸收。也因此,A地市场监督管理局在B地市场监督管理局已就生产丙产品的行为对甲公司作出行政处罚的情况下,又对甲公司经营丙产品的行为作出行政处罚,违反了“一事不再罚”原则。

 

 
 

三、总结

综合前文的案例分析,笔者认为,在涉及食品委托生产关系的案件中,确定管辖权之时首先要明确的是涉案行为的数量和性质,在此基础上以属地管辖原则即“违法行为发生地”为基准进行管辖权的判断。此外,需要额外注意两点:

 

一是不能将“违法行为发生地”与违法主体住所地简单划等号。实践当中一些行政机关常将“违法行为发生地”简单理解为违法主体住所地,这在多数情况下是正确的,但在个别特殊情况尤其涉及到类似食品委托生产关系等复杂法律关系时,将导致“违法行为发生地”的判断错误,进而导致对于管辖权的错误判断。实践中行政机关对于“违法行为发生地”还是应当综合个案情形进行充分考量,以避免模式化的一概而论导致的问题。

 

二是应尤其注意充分理解原国家食品药品监督管理总局食监三司《关于<关于请予明确在食品委托生产中如何确定生产者的函>的复函》中对于食品委托生产关系中质量安全责任承担的观点,明确委托生产方是法律意义上的食品生产者,并对该食品承担质量安全责任,以避免重复管辖所带来的对于“一事不再罚”原则的违反。

 

[1] 《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”此即为“一事不再罚”原则。