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行政诉讼立案登记改革成效如何?用数据说话!

2019-08-29 11:05:58

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作者:谢智洁
单位:达晓律师事务所
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2015年5月1日,新修订的《行政诉讼法》开始施行,同时人民法院开始全面实行“立案登记制”改革,开启了我国行政审判的新纪元。

 

 
 

一、导言:立案登记制实施的新问题

立案,是法院开始审判工作的前提和基础,也是启动进入司法程序的总开关,依法立案是公正司法的开始;立案登记制改革,是关乎司法体制改革成败的重要一环,更是破除“立案难”痼疾的关键一招[1],而行政诉讼“立案难”最凸显。最高人民法院景汉朝副院长用“重要里程碑”来形容立案登记制改革的历史地位,还强调:“‘里程碑’三个字是不能随便用的,但立案登记制改革是称得上的”[2]。

 

立案登记制改革实施以来,人民法院降低了立案审查的门槛,案件数量一时间呈现爆发式增长,“截至2018年底,全国法院登记立案数量超过6489万件,当场登记立案率超过95%”[3],可以说取得了不错的成效[4],基本实现了立案登记制“从制度上、源头上、根本上解决‘立案难’问题”[5]的设计初衷。

 

随着立案登记制实施,行政诉讼案件数量不断增长,而行政诉讼领域一直居高的“撤诉率”、不断高涨的“裁驳率”与偏低的“不予立案率”,更加综合反映了立案登记制给行政诉讼带来的新问题。立案登记制后,行政诉讼立案容易了,案件量多了,但案件收进来后的处理结果并不尽如人意,更多的案子反而是更多的程序性处理结案,诉讼程序空转严重,耗费了国家有限的司法资源,也不利于纠纷的实质性解决,亦无益于当事人合法权益的保障。据初步统计,立案登记制实施后,行政诉讼的“裁驳率”与“不予立案率”约为4:1关系[6]。这问题出在立案环节趋于形式审查,大量纠纷纷纷“涌”入审判环节。行政诉讼一审审限六个月,对当事人而言,走了诉讼程序但最后还是被驳回起诉,只是平添了诉累,纠纷没有得到实质解决,还可能因此耽误了其寻找其他有效救济的时机,这样对当事人诉权的保护反而是不利的;对法院来说,司法程序启动了工作就开始了,最后才发现一开始的启动程序就是错误的,既然是本就不应该开始的,如果能早点发现也是更好的。

 

 
 

二、背景:人民法院立案制度的改革

人民法院立案工作的变迁,大致经历了两次大变革。第一阶段采用“立案审查制”。历经人民接待室、信访室、告诉申诉庭之后,1997年4月21日,最高人民法院发布规定[7],初步确立“立审分立”和“立案审查制”原则。1999年8月23日至26日,最高人民法院在吉林召开全国法院立案工作座谈会,研究并重申全面实施“立审分立”意见。[8]10月20日,最高人民法院发布“一五改革纲要”,部署全面实行“立审分立”“审执分立”“审监分立”。[9] 但是,“功能上却沿袭着自接待室时期开始即形成的立审合一的实质审查制”[10]。

 

第二阶段是从2015年5月1日开始实施的“立案登记制”。2013年11月12日,十八届三中全会明确提出:“深化司法体制改革”[11]。2014年7月9日,最高人民法院发布“四五改革纲要”明确指出:“改革案件受理制度”[12]。2014年10月28日,十八届四中全会进一步强调:“健全公民权利救济渠道和方式”[13]。2015年4月1日,中央深改组审议并通过了人民法院推行立案登记制改革的意见[14]。2015年4月13日,最高人民法院通过《登记立案规定》[15],自2015年5月1日起,在三大诉讼中全面实行立案登记制。同期,新修订的《行政诉讼法》正式施行。 

 

立案登记制最先写入新《行政诉讼法》。2014年修法,一个很重要的任务就是要致力于解决人民群众反映强烈的“立案难”问题。为了畅通行政纠纷司法解决渠道的入口,新法第三条[16]专门对保障行政起诉权做了规定,但如何保障需要配套的具体规定。第五十一条[17]就是一个配套的具体规定。[18]本次修法,第五十一条就是作为“保障当事人诉讼权利”的“强化受理程序约束”[19]重要内容提请审议。关于立案登记制改革提议,最高人民法院在《民事诉讼法》修订[20]时曾提出来,当时没有被采纳。但是,为了遏制行政诉讼中普遍存在的“三不”现象(不立案、不接收起诉状、不出裁定),提高行政案件的立案率,变革案件受理制度就显得必须且迫切。行政诉讼法修改讨论时,最高人民法院再次建议增加这一内容,立法机关最终予以采纳,写入了法律。[21]

 

人民法院之前为什么长期以来实行立案审查制,对社会纠纷采取选择性司法?那么,在立案登记制改革后,司法的走向应该如何把握?需要我们认清人民法院在当下历史阶段的角色定位,真正明了我们需要的是一个怎样的登记立案制度,这个制度的具体运行规则如何?[22]

 

 
 

三、收案:行政诉讼“案件潮”及其后

新《行政诉讼法》最先推行立案登记制,让写在纸上的法条真正成为保护老百姓合法权益的活盾牌。就三大诉讼而言,行政案件的变化最大最有特色。改革的当月,行政诉讼的同比增幅最大,同比增长达221%;[23]改革的当年,各级法院受理的一审行政案件共24.1万件,审结19.9万件,同比分别上涨59.2%和51.8%。[24]这是行政诉讼自1990年全面施行以来,收案量倍增之后最大的一次增长。由于修法对受案范围并没有大的扩展,其对收案数量的增加作用是有限的,如此大幅度收案数的增长显然来自实行立案登记制。[25]

 

图2.1 2002—2018年法院三大诉讼一审收案数[26]  

(单位:万件)

 

如果单从案件数量的绝对值看,民商事一直是诉讼案件的主体,刑事案件也有相当的案件量,相比而言,行政案件数量算很少的。这或许也是行政诉讼的立案问题不受研究关注和重视之所在,也反映出了“立案难”确实为行政诉讼的第一大难,案子都无法进入法院,更别说纳入统计了。

 

然而,行政诉讼有其特殊性。行政诉讼,代表司法权对行政权的监督,是国家治理体系的重要组成部分;行政案件,可以一定程度上反映出政府执法水平的大体状况。据统计,经济高速发展时德国仅有8千余万人口,每年却受理行政案件约60万件左右。相比而言,我国人口近14亿,而行政一审案件长期徘徊在10万件左右。[27]全面推进依法治国,通过法治渠道解决问题化解矛盾,我国的行政诉讼发展还任重而道远。

 

 

图2.2 2002—2018年法院三大诉讼一审收案数

增长率变化情况[28]

 

但如果从案件增量的变化值看,法院三大诉讼的案件涨幅都是波动的,民事案件和刑事案件波动幅度都较小,相对还是比较平稳的,而行政案件的变化幅度就比较剧烈,有大起也有大落。

 

值得我们注意的是,虽然立案登记制2015年5月1日才正式实施,但在其之前的2014年开始,三大诉讼的案件增长率都已经开始出现了明显地提高。这可能的原因或许有:一方面是部分地方立案改革试点的效果,如北京三中院的试点;[29]另一方面是政策风向大环境的影响,尤其是2014年10月党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决定。[30]

 

 

图2.3 2002—2018年行政诉讼一审收案数与审结数[31] 

 

 

综合案件数量绝对值和案件增量的变化情况,随着立案登记制的不断推进,人民法院司法之门的敞开常态化。行政诉讼收案量自2015年出现了非常大的涨幅,增长率达到了峰值,行政案件的数量在增长到一定程度之后基本保持了平稳。尽管行政诉讼案件增长率回落,但案件数量并没有减少,维持在20多万件左右,比立案登记制实施前翻了一番,且还在小幅增长中。

 

而行政诉讼案件的审结数与收案数之间自2014年开始显示出差额,立案登记制后人民法院一时间难以回应案件数量“井喷式”的增长在此可见一斑。但司法回应也是相当地迅速,到2016年就又重新实现了收案数与审结数的持平。那么法院是怎样做到的?这些案子通过立案“入”了司法程序,法院具体是如何处理的?这些案子是怎么“出”法院的?它们的结案方式是什么?

 

 
 

四、结案:居高的“撤诉率”和“裁驳率”

人们将纠纷诉至法院是想寻求争端的解决,或者至少讨一个“说法”。但现实中,大量行政案件即便闯过了“立案难”的第一大关得以进入了法院,紧接着迎接它的是更大的障碍即“审理难”,随之而来的就是“判决难”,行政诉讼一度被戏谑为“没有判决的诉讼”,大部分案件不是因为法院依法判决而终局了,而是由于原告撤诉而终结的。[32]

 

行政案件的“撤诉率”一直居高不下,而且波动变化较大[33],都比相对平稳的民事案件撤诉率高出近十到二十个百分点,更是在2012年一度达到了50%,占据行政诉讼的半壁江山。但是在2015年立案登记制开始实施后,行政案件撤诉率首度开始呈现低于民事案件撤诉率,并一直延续至今。

 

然而与此同时,行政诉讼裁定驳回起诉比例大幅度增长,“裁驳率”不断高涨。2015年以来,在民事案件的裁驳率只有1/50时,行政诉讼的裁驳率高达1/5,且还呈现小幅度的上涨趋势。2016年,行政案件裁驳率甚至开始高于撤诉率了。

 

 

图2.4 2002—2018年行政与民事一审案件撤诉率

和裁驳率变化[34]

 

2017年,民事案件裁定驳回起诉数为513213件,裁驳率4.4%;不予受理数是120154件,不予立案率1.03%。行政案件裁定驳回起诉数是513213件,裁驳率达到历史新高为24.36%,而不予立案数为14680件,不予立案率仅6.41%。[35]2018年,民事案件裁定驳回起诉数为424798件,裁驳率3.4%;不予受理数是26516件,不予立案率0.2%。行政案件裁定驳回起诉数是61186件,裁驳率为24.3%,而不予立案数为17065件,不予立案率为6.8%。[36]

 

就不符合法定起诉条件的情况,法院在立案时就发现,作出“不予立案裁定”;在立案后才发现已受理的不符合起诉条件,则作出“驳回起诉裁定”。两种结案方式的适用条件相同,都是针对案件不符合受理起诉条件的情形;二者的法律效果也一样,都是案件没有进入法院的实体审理,程序上作的一种处理,只是处理阶段不同,一个是在立案环节就发现而予以处置了,一个是到审判阶段方发现才处理。如果这些裁驳的案子,对于明显不符合受理条件的,立案阶段就能发现予以回应直接不予立案,会有利于提高司法效率,有益于节约司法资源,也有助于节省社会成本,减少不必要的时间损耗,从而保障当事人诉权。

 

具体看主要行政管理领域的案件情况,基本上与整体趋势是吻合的,行政诉讼立案登记制开始实施后,“裁驳率”逐年不断增长,而“撤诉率”虽呈降低态势但仍然居高。其中,比较有特点的是,其一,乡政府类、资源类、城建类案子的裁驳率都比较高,且呈逐年上升,而撤诉率是比较低的;其二,农业类案件的裁驳率在16年突增,但紧接着17年就回落了,但撤诉率一直是走低的;其三,卫生类案子的裁驳率增长后自15年以来基本维持在20%左右,撤诉率是波动降低后基本也保持在20%区间;其四,计生类案件的裁驳率虽一直较低但也是逐年增长的,而其撤诉率在14年一度高居73%随后逐年降低;其五,交通类案子的裁驳率增长后自15年维持在10%左右,撤诉率波动涨幅一直处于比较高的水平,近几年平均约为45%;其六,公安类、劳保类案件的裁驳率增长后15年基本稳定在10%-15%之间,而撤诉率降低,15年后保持在20%-30%区间;其七,工商类案子的裁驳率增长后维持在20%左右,撤诉率在35%附近波动;其八,税务和其他类案件裁驳率经增长后基本平稳在20%-25%区间,撤诉率税务类在降低后又增长回到开始的水平大概35%,其他类则在20%附近起伏。

 

图2.5 2014—2018年主要管理领域行政案件一审裁驳率和撤诉率情况[37]

 

图2.6 2002—2018年行政、民事一审案件撤诉率

与裁驳率之和[38]

 

尤其值得注意的是,2002年至2018年行政案件的“裁驳率”约为12.5%,“撤诉率”约为33.2%,二者之和为45.7%;而民事案件的“裁驳率”平均仅1.7%,“撤诉率”为23.7%,两者之和只有25.4%。行政诉讼案件与民事诉讼案件的裁驳率与撤诉率之和,在2015年立案登记制实施后都是呈上涨趋势,且行政诉讼增速更大。

 

这还尚未统计法院以裁定移送、裁定不予立案等其他非判决方式,而仅仅进行其他程序性处理的案件,大体可以看出行政诉讼的程序空转问题形势严峻[39]。法院如何破除这“最后一公里”的藩篱,让公平正义来得更直接更切实呢?

 

 

 
 

五、结语:立案登记制与立案的审查

综上,从法院“输入端”的收案数量情况与“输出端”的结案处理结果双向考察,我们发现了行政诉讼立案登记制改革实施后产生的新问题,行政案件收案增速虽然放缓,但行政案件数量一直在创历史新高;而“撤诉率”一定程度上有所下降,但“裁驳率”却不断高涨,在行政案件基数大增的情况下,这个高比例更意味着有大量案件存在程序空转,耗费了公共资源而且没有意义。由此带来行政诉讼立案登记制的新挑战,我们期待实践中能早点发现问题,停止不必要的程序纠缠,维护社会正常秩序的可预期,将有限的司法资源投入到更需要解决的实质性问题中去。[40]

 

立案登记制改革带来的新问题,是由于实施立案登记制,降低了立案审查的标准,把本不属于行政诉讼所能解决的行政纠纷纳入了司法审查程序之中。随着案件数量激增带来的“案件潮”,“法院如何处理这些汹涌而来的纠纷,存在着巨大的悬念”[41]。而法院如何把好立案关?首当其冲的就是人民法院立案“闸门”的开放问题。那么,这个立案“闸门”开多大?如何调控?具体涉及到立案环节是否还需要相应审查?审查什么?怎么审查?又该如何落实审查?

 

通过立案规范的解读与分析,立案登记制下的法院立案并不是不审查。首先,《行政诉讼法》及司法解释对受理条件有明文规定,无论何种立案制度,并不改变立案的前提依据是需要符合法律规定的起诉条件。立案登记制改革的实质不是“取消所有的立案条件,而是要取消不合法、不合理的限制性条件”[42]。其次,立案登记制下法院对当事人起诉不进行实质审查,仅仅对形式要件进行核对,形式核对也是一种审查。[43]再次,《登记立案规定》第十条明确列举不予登记立案的情形,登记立案是有排除范围的,需要审查出这些排除项。最后,立案环节进行审查,作出立案或者不予立案判断,是人民法院立案庭的职责所在。公众需要了解一个实际,即立案登记制的“有诉必理”,并不是“有诉必立”,而是“有案必立”,“诉”需要符合受理条件成为“案”才有所谓的“立案”。[44]立案登记制的精神实质,在于把握好防止过度审查与坚持必要审查之间的平衡。[45]

 

另外,立案登记下的立案审查与诉权保护也并不冲突。对行政诉权的保障,最高人民法院较早就予以关注[46],但也发现滥用诉权情况日益严重[47]。在案件数量不断增长的情况下,要更适当地保护与规范当事人行使诉权,巩固立案登记制实施成果,需要及早发现进而剔除不符合受理条件的诉讼,及时终结在立案阶段,当下亟待建构立案登记制下的立案审查规则。立案登记实施的关键之举,恰恰在于法院审查什么?[48]具体就涉及到在什么阶段审查才是符合正当程序的?以什么方式审查?审查到什么程度才是符合保护与规范诉权的?

 

行政诉讼立案登记制实施,取得了不错的成效,但也产生了新的问题带来了新的挑战。在立案登记制下,法院要把好立案关,需要立案登记制下适当的必要的立案审查,建构行政诉讼立案登记制下的立案规则。

 

行政诉讼立案登记制下的立案规则,在于立案登记制与立案审查的平衡。立案是有前提的,要求符合法律规定的受理条件。我国应积极总结立案登记制实施以来的经验,同时广泛吸收国外优秀元素的基础上,结合当前我国司法实际,建构“有诉必理为本、适当审查为辅”[49]的立案登记制。

 

[1] 周强:“坚定信心 攻坚克难 强力推进立案登记制改革——在全国法院立案登记制改革视频会上的讲话”,载景汉朝主编、最高人民法院立案庭编著:《最高人民法院关于登记立案司法解释理解与适用》,人民法院出版社2016年版,第3-14页。最高人民法院官网:周强:“扎实推进立案登记制改革 从制度上破除‘立案难’”,载http://www.court.gov.cn/fuwu-xiangqing-14169.html ,发布时间:2015年4月16日,最后访问时间:2019年4月5日。

[2]  最高人民法院官网:“景汉朝在立案登记制改革一周年回顾与展望座谈会上强调 切实提高诉讼服务水平 不断推动立案工作再上新台阶”,载http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-20702.html ,发布时间:2016年5月11日,最后访问时间:2019年2月24日。

[3] 最高人民法院:《中国法院的司法改革(2013—2018)》白皮书,人民法院出版社2019年,第27页,载http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-144192.html,发布时间:2019年2月27日,最后访问时间:2019年2月27日。

[4] 相关报道如中新网:“最高法:行政诉讼“立案难”问题得到基本解决”,载http://www.chinanews.com/gn/2017/09-14/8330735.shtml;央广网:“立案登记制实施两年 信息化成为破解立案难等问题主要途径”,载http://china.cnr.cn/gdgg/20170427/t20170427_523729521.shtml,最后访问时间:2019年2月26日。

[5] 李娜:“解决‘立案难’的关键性举措——最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问”,载《法制日报》2015年4月16日,第1版。

[6] 在《全国法院司法统计公报》的“行政一审案件情况”表,自2017年才开始有“不予立案”数的统计:2017年,行政案件裁定驳回起诉是513213件,裁驳率为24.36%,而不予立案是14680件,不予立案率为6.41%;2018年,行政案件裁定驳回起诉是61186件,裁驳率为24.3%,而不予立案是17065件,不予立案率为6.8%。

[7] 参见《关于人民法院立案工作的暂行规定》(法发〔1997〕7号)第四条:“人民法院对当事人提起的诉讼依法进行审查,符合受理条件的应当及时立案。”第五条:“人民法院实行立案与审判分开的原则。”

[8] 参见《最高人民法院关于全国法院立案工作座谈会纪要》(法〔1999〕186号):“建立健全专门的立案机构,保证立案机构能够完全承担起暂行规定所要求的审查受理各类案件的任务,全面实施立审分立,坚决纠正立审不分的做法。”

[9] 参见《人民法院五年改革纲要》(法发〔1999〕28号)要求:“1999年底前,全国各级人民法院根据明确职责、分工合理、动转高效的原则,全面实行立审分立、审执分立、审监分立。人民法院的立审分立,结合实际情况进行”。

[10] 傅郁林:“中国民事诉讼立案程序的功能与结构”,《法学家》2011年第1期。

[11] 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。

[12] 《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》:“改革案件受理制度。变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”。

[13] 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。

[14] 参见《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(2015年4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议通过)。

[15] 参见《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(2015年4月13日最高人民法院审判委员会第1647次会议通过 法释〔2015〕8号 ),下文简称《登记立案规定》,第一条:“人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉,实行立案登记制。”

[16] 参见《行政诉讼法(2014修正)》第三条第一款:“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。”

[17] 参见《行政诉讼法(2014修正)》第五十一条第一款:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。”

[18] 江必新、邵长茂:《新行政诉讼法修改条文理解与适用》,中国法制出版社2015年,第185页。

[19] 全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰:《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。

[20] 参见江伟主持,中国人民大学法学院《民事诉讼法典的修改与完善》课题组:《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿(第三稿)及立法理由》,人民法院出版社2005年版,第239-240页。

[21] 梁凤云:《新行政诉讼法讲义》,人民法院出版社2015年版,第282页。

[22] 陆永棣:“从立案审查到立案登记:法院在社会转型中的司法角色”,《中国法学》2016年第2期。

[23] 最高人民法院官网:“最高法院新闻发言人通报全国法院实施立案登记制度进展情况”,载http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-14675.html,发布时间:2015年6月9日,最后访问时间:2019年2月24日。

[24] 周强:“最高人民法院工作报告——2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上”,载《人民日报》2016年3月21日,第2版。

[25] 何海波:“从全国数据看新《行政诉讼法》实施成效”,《中国法律评论》2016年第3期。

[26] 数据来源“全国法院司法统计公报”(公布2002-2017年数据),《最高人民法院公报》,载http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj,最后访问时间:2019年3月31日;“2018年全国法院司法统计公报”数据来自《最高人民法院公报》2019年第4期。

[27] 最高人民法院行政审判庭:“做依法治国的实践者和捍卫者——人民法院实施新行政诉讼法一周年综述”,载《人民法院报》2016年5月11日,第4版。

[28] 数据来源“全国法院司法统计公报”(公布2002-2017年数据),《最高人民法院公报》,载http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj,最后访问时间:2019年3月31日;“2018年全国法院司法统计公报”数据来自《最高人民法院公报》2019年第4期。需要说明的是《全国法院司法统计公报》与《最高人民法院工作报告》的统计数据有所出入,如根据《最高人民法院工作报告》:2014年各级法院受理一审行政案件15.1万件,同比上升16.3%;2015年各级法院受理一审行政案件24.1万件,同比上升59.2%。但除此之外,多数年度的《最高人民法院工作报告》均未说到一审行政案件受理数,只公布审结数,存在数据不完整情况,故本文还是选取司法统计公报的数据进行整理,数据或许有所误差,但是应该仍然可以反映大致的发展趋势。

[29] 网易新闻:“北京试点立案登记制”,载 http://news.163.com/14/1216/02/ADI7KG2J00014AED.html,来源:北青网-北京青年报(北京),发布时间:2014年12月16日,最后访问时间:2019年4月1日;中国法院网:“北京三中院知识产权和行政案件立案改革纪实”,载https://www.chinacourt.org/article/detail/2015/04/id/1578883.shtml ,来源:人民法院报第一版,发布时间:2015年4月4日,最后访问时间:2019年4月1日。

[30] 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。

[31] 数据来源“全国法院司法统计公报”(公布2002-2017年数据),《最高人民法院公报》,载http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj,最后访问时间:2019年3月31日;“2018年全国法院司法统计公报”数据来自《最高人民法院公报》2019年第4期。

[32] 何海波:“行政诉讼撤诉考”,《中外法学》2001年第2期;何海波《实质法治:寻求行政判决的合法性》,法律出版社2009年版,第61-85页,增加了第四部分“行政诉讼的协调转向”。

[33] 何海波:“一次修法能有多少进步——2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修改回顾”,《清华大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。图4 原告撤诉、驳回起诉、移送等非判决处理方式所占的比例,展示了1987年至2015年的统计数据。

[34] 数据来源“全国法院司法统计公报”(公布2002-2017年数据),《最高人民法院公报》,载http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj,最后访问时间2019年3月31日;“2018年全国法院司法统计公报”,载《最高人民法院公报》2019年第4期。

[35] 数据来源“全国法院司法统计公报”(公布2002-2017年数据),《最高人民法院公报》,载http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj,最后访问时间:2019年3月31日。说明:《2017年全国法院司法统计公报》的“行政一审案件情况”,才开始有“不予立案”数量的统计。“裁驳数”,指结案方式中裁定驳回起诉的案件数;“裁驳率”计算方式为:裁定驳回起诉的案件数/总的结案数;“不予立案数”,指结案方式中不予立案的案件数;“不予立案率”计算方式为:不予立案数/总的结案数。

[36] 数据来源“2018年全国法院司法统计公报”,载《最高人民法院公报》2019年第4期。

[37] 数据来源“全国法院司法统计公报”(公布2002-2017年数据),《最高人民法院公报》,载http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj ,最后访问时间:2019年3月31日;“2018年全国法院司法统计公报”数据来自《最高人民法院公报》2019年第4期。

[38] 数据来源“全国法院司法统计公报”(公布2002-2017年数据),《最高人民法院公报》,载http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj ,最后访问时间:2019年3月31日。

[39] 笔者随行课题组曾到广西高院、崇左中院、大新县法院,青岛中院、崂山区法院,浙江高院、杭州中院、衢州中院、柯城区法院和北京四中院调研座谈,多地法官对此也深表感触。

[40] 就“行政争议实质性解决”提法或可追溯到2007年最高人民法院倡导的“案结事了”原则。2007年1月,最高人民法院颁布《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》(法发〔2007〕2号),要求坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”原则。2012年2月,最高人民法院副院长江必新在北京法院行政审判工作座谈会上强调要确保行政纠纷实质性解决。2015年11月,周强院长在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上作《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》指出:“要坚持实质性化解纠纷,增强裁判的可执行性,既有效维护行政相对人合法权益,又依法支持行政机关发挥经济调控、市场监管、公共服务、社会管理等职能。”

[41] 何海波:“一次修法能有多少进步——2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修改回顾”,《清华大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。

[42] 江必新:“行政审判中的立案问题研究”,《法律适用》2018年第3期。

[43] 立案登记制与立案审查制的不同,最高人民法院负责人表示:立案审查制指,当事人向法院起诉时,法院对诉讼要件进行实质审查后,再决定是否受理。审查的内容主要包括主体资格、法律关系、诉讼请求、管辖权等;而立案登记制是,法院对当事人的起诉不进行实质审查,仅仅对形式要件进行核对……两者的区别有:诉讼起点、立案条件、对当事人起诉权保障等方面的不同。详见李娜:“解决‘立案难’的关键性举措——最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问”,载《法制日报》2015年4月16日,第1版。

[44] 江必新、邵长茂编著:《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释辅导读本》,中国法制出版社2015年版,第17-19页。

[45] 参见《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号)。

[46] 2009年11月9日,最高人民法院印发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》(法发〔2009〕54号)强调:“行政诉讼受理渠道是否畅通,是这一优良司法制度能否有效发挥功能和作用的前提。诉权保障不力,公民的合法权益就难以有效救济,人民群众日益增长的司法需求就不可能得到满足。”

[47] 2017年8月31日,最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号)指出:“阻碍当事人依法行使诉权的现象尚未完全消除;一些当事人滥用诉权,浪费司法资源的现象日益增多。”

[48] 张卫平:“民事案件受理制度的反思与重构”,《法商研究》2015年第3期。

[49] 景汉朝主编、最高人民法院立案庭编著:《最高人民法院关于登记立案司法解释理解与适用》人民法院出版社2016年,第109页。