“行政执法案卷信息”作为一个崭新的概念，出现在了新《政府信息公开条例》第十六条第二款中，与“内部管理信息”“过程性信息”并列，成为了政府信息法定的豁免公开情形。

与“内部管理信息”“过程性信息”一样，“行政执法案卷信息”也是第一次出现在《政府信息公开条例》的文本中。但不一样的是，在2010年《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）中，“内部管理信息”及“过程性信息”的表述即已出现，其概念内容也已完成基本构建。

2011年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》这一司法解释出台，将与“行政执法案卷信息”相近的“案卷材料”概念推向了前台，并确立为政府信息公开诉讼中法院不予受理的情形之一。之后，2014年的《北京市政府信息公开规定》亦沿用了前述司法解释的表述，同年印发的《北京市高级人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》更对“案卷材料”公开的不同情形进行了区分规定。

对“案卷材料”的信息公开申请可否获得支持，前述北京市高院的解答第3条作出了较为细致的规定，依照是否属于“当事人、利害关系人”以及是否属于行政程序中两个维度的标准进行判断，如下表：

但随着此类案件的不断增多，关于“案卷材料”信息公开的审判实务也发生了两个方面的变化：

其一，是在行政程序终结后，当事人、利害关系人申请信息公开时，也会被认为属于以信息公开为名行卷宗查阅之实，而被裁定驳回其起诉或上诉[典型如（2018）京行终1811号行政裁定书、（2017）最高法行申3535号行政裁定书]。或者会被认为此种申请不符合《政府信息公开条例》的立法目的，不属于条例调整范围，进而被裁定驳回起诉或上诉[典型如（2017）京行终4804号行政裁定书]。

其二，是“案卷材料”的范围不断扩充，即虽然申请人并未表述为申请公开某一案件的全部卷宗材料，而仅希望获得卷宗中某一特定文件时，也会被认为属于申请公开卷宗材料而不被支持[典型如(2017)京行终4748号行政裁定书]。

不过，纵然如此，当前关于“案卷材料”信息公开的主流观点中，仍将排除信息公开申请权的卷宗阅览权限制在“当事人、利害关系人”的范围内，且有相应的司法解释的支持。

不难看出，新《政府信息公开条例》第十六条第二款，对“行政执法案卷信息”，无论在申请主体、申请时间、信息形成时间、行政执法程序是否终结以及信息范围方面，均未加以任何的限制。并且，“行政执法案卷信息”与“过程性信息”的并列表述，恰恰说明，是否处于“行政程序中”不再成为判断“行政执法案卷信息”应否公开的标准。

更需注意的一点是，“行政执法案卷信息”概念的不明确导致其外延尤其宽泛。“行政执法”一般指行政机关在其职权范围内依据法定程序履行法定职责的过程，其不仅包括行政处罚、行政许可、行政强制，也包括行政登记、行政答复、行政复议，可以说，行政机关所作出的每一个行政行为，在并非明显无效的情况下，都属于行政执法的范围，由此而产生的信息自然属于“案卷信息”。

综上可见，缺少限制加外延宽泛，将使得如果对新《政府信息公开条例》第十六条第二款仅做文义理解，可能导致当前所有的政府信息都属于“行政执法案卷信息”的范畴，信息公开义务机关也将获得豁免公开的终极尚方宝剑。此种情况下，实属对当前司法认知的颠覆。

我们的《政府信息公开条例》规定“以公开为原则”，倡导能公开的都公开。但是，在执法实务中，执法机关面临纷繁复杂的信息公开申请也倍感头大，这在案卷信息的公开中问题尤为明显。

“案卷”本就是个各种信息的综合体。以一个行政处罚案卷为例，其最少也得包括举报线索材料、立案材料、询问笔录、身份证明、事实证据、预处罚告知书、审批材料、处罚决定书、送达材料等内容。根据案件难易程度的不同，其“卷宗”少则数十页，多则数千页。由此可见，申请一个案卷的公开，等同于申请数十乃至数百个政府信息的公开。一个政府信息的公开，尚且需要审查其是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，耗费较多的人力，若以一个案卷公开为名，实质一下涌入数十上百个信息公开，对机关内人数本就较少的信息公开工作人员而言，其压力近乎是难以承受的。此时，本来作为豁免公开理由的“国家秘密、商业秘密、个人隐私”反而成为了公开的压力倍增器，其制度目的反因案卷公开的出现而产生了严重异化。

同时，不可忽视的是，在当前如金融、证券、外汇等一些技术性较强的领域的行政执法中，某些案卷信息——如监管机关对某类特定案件的调查手段、调查思路、总结报告等，虽然不属于“国家秘密、商业秘密、个人隐私”，但与行政机关对该领域的有效监管密切相关，其一旦不区分受众的完全公开，将导致监管机关对特定类型乃至领域的案件实际上丧失监管能力，此时，该类信息应否公开值得我们审慎考量。

如何在保障社会知情权与保护行政效率之间，寻得“案卷”信息平衡的公开方式，一直考验着我们的智慧。

结合前文的思考，笔者认为，在之后国务院对新《政府信息公开条例》的解读，或者最高人民法院出台关于新《政府信息公开条例》的司法解释时，对“行政执法案卷信息”在含义上会进行如下细化：

1. 对相对人或利害关系人而言，“行政执法案卷信息”不做任何内容上的区分，在依法具备其他查阅途径的情况下，对该执法行为的相对人或利害关系人豁免公开。

2. 对相对人或利害关系人之外的其他人而言，“行政执法案卷信息”应指整套的行政案卷信息，或者整套行政案卷中被抽象归类出的信息，但不涵盖行政案卷中指向性明确的单一信息。比如，若申请人申请公开“XXX案的全部卷宗”或“XXX案卷宗中的全部调查笔录”，则属于申请公开“行政执法案卷信息”，行政机关可不予公开。若申请人申请公开“XXX案中编号为XXX的食品经营许可证”，则行政机关不应以该信息存在于行政案卷中而拒绝公开。