在2019年5月15日即将施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称“新《条例》”）中，第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”一方面，根据原有的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[1]的规定，行政机关处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于政府信息公开范畴，已是实务领域的定论，新《条例》明确过程性信息可不予公开，并非创举。但另一方面，十六条第二款后半句同时涵盖了“行政执法案卷信息”，则属于值得品读的创制。

对新《条例》第十六条第二款，存在两种不同的解读。第一种解读，将“讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息”视为一个意群；可不予公开的信息，是行政机关在履行管理职责过程中形成的上述意群所指信息。另一种解读，将“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息”视为一个意群，可不予公开的，是该意群所指信息及“行政执法案卷信息”。

两种解读核心区别在于，第一种解读旨在将行政执法案卷信息限定于“行政机关履行管理职责过程中形成的”，进而将该条款简化为“过程性信息可不予公开”；第二种解读则是将行政执法案卷信息独立于“过程性信息”之外，从而将该条款提炼为“过程性信息和执法案卷信息可不予公开”。

单纯从断句角度，似乎两种解读均合逻辑，但结合语义分析，却能发现某种解读存在语法问题。

第一种解读中，我们如果想将行政执法案卷信息限定于“具备过程性”，则其前提条件是将“行政机关在履行管理职责过程中形成的”这部分意群理解成对“过程性”的描述。但这部分意群同时又修饰“讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息”。因此，第一种解读，简化表述后就是“具备过程性的过程性信息和具备过程性的执法案卷信息，可不予公开”。用过程性修饰过程性信息，其冗杂显而易见。第二种解读中，虽然“行政机关在履行管理职责过程中形成的”这部分意群仍作为“过程性信息”的修饰语，但所指仅是“履职中形成的”，简化表述后就是“履职中形成的过程性信息和执法案卷信息，可不予公开”，语义上更为自洽。

语义学上的严谨不等同法解释学上的严谨，单纯语法角度的解释，脱离了规范本身，更像文字游戏。对新《条例》的解读，仍然需要结合法条本身的意义，回归法条所规范的社会关系。

总的来看，新《条例》许多条文的变化，是回应了政府信息公开领域的现实问题。例如，新《条例》删去“三需要”[2]的限制，呼应了政府信息公开的国际趋势[3]，使得依申请公开走向了无资格条件限制的制度模式。再比如，新《条例》第三十五条、第四十二条[4]，均针对申请政府信息公开的数量、频次超过合理范围的情形，作出了不利于行政相对人的规定，旨在应对当下政府信息知情权滥用及政府信息公开之诉缠诉不止的问题。那么，对于新《条例》第十六条第二款，我们或可以从现实角度出发，逆向推测该条的真意。

2008年施行至今的《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称“原《条例》”）并未对行政执法案卷信息作明文规定。在原《条例》的框架下，行政相对人阅览处罚案卷卷宗的途径有以下几类：方式一是作为一般行政相对人，在处罚作出案卷形成后，通过申请公开政府信息了解处罚案卷信息；方式二是作为行政处罚当事人，在处罚听证程序中，通过调查人员提出的证据了解行政处罚案卷信息；[5]方式三是作为复议程序中的当事人，在复议程序中查阅作为证据使用的原行政处罚的案卷材料。[6]

在上述框架中，查阅处罚案卷的途径并存于信息公开的请求权和卷宗阅览的请求权之上，而这种并存实际是模糊与粗糙的。首先，信息公开请求权的目的是为实现知情权，属于实体性的权利；而卷宗阅览请求权是为在听证或复议中实现救济，属于程序性的权利。作为处罚案件的当事人或利害关系人，需要通过政府信息公开来阅卷，用实体权保障程序权，规范架构上略显错位。其次，政府信息公开无法实现阅卷权的制度目的。依申请公开的程序是完全独立于行政处罚程序之外，即便不考虑过程性信息不予公开等情形，处罚程序的期间计算与阶段推进无需等待政府信息公开，因此通过信息公开难以实现救济权意义上的阅卷权。再次，用一种不太严谨的表述，存在于信息公开之上的阅卷权会形成制度依赖，行政处罚程序中已经很虚无缥缈的阅卷权会继续被弱化。

另外，政府信息公开需要在知情权与隐私权中求取平衡点。部分政府信息反映的是纯粹公权力的行使，在公开之列并不受限[7]；部分政府信息则受限于商业秘密、个人隐私以及第三方合法权益；而还有一类政府信息，因为直接干预到私人领域行使职权，行政主体的调查执法同相对人的私权行为，公权下的政府信息同私权下的经营信息，在案卷中处于“水乳交融”的境地，若仍按照新《条例》第三十二条的程序，既征询第三方意见又考量社会影响轻重，部分隐去拆分处理，终是事倍功半。新《条例》中，一方面在第二十条（六）项中直接规定对有社会影响力的处罚决定主动公开，一方面直接在第十六条二款中规定对执法案卷卷宗可以不予公开，可以看作是三步并作二，尚属比较清晰的构造。

虽然《行政处罚法》未对阅卷权进行详细规定，但笔者查到，在沪府令35号《上海市行政处罚听证程序规定》中，第二十二条第二款规定：“与认定案件事实相关的证据，都应当在听证调查中出示，并经质证后确认。”该条文比《行政处罚法》暗含的阅卷权更进了一步。在新《条例》出台前，已有许多学者预想过“一破一立”，即在我国制定《行政程序法》时，将政府信息公开中的卷宗阅览删去，而归入《行政程序法》中并做细化规定。[8]综合上文的解读，新《条例》第十六条第二款并非将行政处罚案卷卷宗完全隐匿于知情权之外，而是完成了“一破“的制度使命；而何时能确立起实质意义上的卷宗阅览权乃至案卷排他原则，我们且当拭目以待行政程序法上的立法回应了。